[ 岳彩申 ]——(2012-1-5) / 已閱27903次
岳彩申 西南政法大學 教授
關鍵詞: 民間融資 民間借貸 金融監管 立法建議
內容提要: 解決我國民間借貸問題的基本出路在于通過法律創新形成制度激勵，引導金融資源優化配置。民間借貸立法應當采用自然演進與建構相結合、一般規范與分類規范相結合的多層次立法體系。在重點借鑒美國、英國、香港地區及我國古代相關立法經驗的基礎上，結合當前人民法院的司法實踐和我國小額貸款公司的試點情況，應當盡快修改相關法律并制定專門性法律文件。民間借貸的專門立法應當只對那些以營利為目的且專門從事借貸業務的機構和個人的商事借貸行為進行規范，重點是對主體準入、放貸利率、經營區域、放貸人的資金來源等加以規范。
經過 30 多年的改革開放，中國正在從資本窮國變為資本大國，民間借貸規模和影響迅速擴大成為社會關注的焦點問題。2010 年 5 月國務院發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》和2010 年 10 月中共中央公布的《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，都明確鼓勵民間資本進入金融領域。在轉變經濟發展方式的背景下，迫切需要完善民間借貸的法律體系，保護民間資本所有者的正當權利，引導民間金融資源優化配置，提升經濟發展的內生動力。本文嘗試從立法的角度探討相關爭議，為民間借貸立法提供理論上的分析和對策性建議。
一、關于民間借貸規制的路徑和模式
有關規制民間借貸的立法雖然討論了很多年，但有兩個基本問題一直沒有解決: 一是哪些民間借貸行為應納入法律規制的范圍，即法律規制民間借貸的邊界如何確定; 二是應當由哪些法律規制民間借貸，以及是否應當制定統一規范民間借貸的法律文本。前一個問題的核心是法律上如何確定規制民間借貸的范圍，后一個問題的核心則是如何選擇民間借貸的立法路徑和模式。如何解決這兩個問題，決定了民間借貸立法的基本思路、目標和體系。
(一)選擇重點規制的路徑
是否應當制定一個專門規范民間借貸的法律文件以及如何建立規范民間借貸的法律體系，理論上一直存在爭議，立法上始終搖擺不定。解決這一爭議的關鍵在于恰當區分民間借貸的種類和性質，再根據民間借貸的不同種類及特點選擇相應的立法策略和規制路徑。從法理上講，民間借貸是放貸人讓渡一定時間的資金使用權，到期后借款人還本付息的行為。也有學說認為貨幣一旦交付就轉移了所有權轉移，即所有與占有一致原則。[1]理論上對民間借貸的劃分有多種方法，不以營利為目的有償或無償轉讓資金的行為應當認定為民事行為，一般公眾在生活中發生的民間借貸多屬民事行為。但以收取利息為目的的貨幣流通則具有資金融通的功能，具有了商事行為的性質。如果某一自然人、法人( 銀行業等金融機構因有專門法律規定不在此討論) 或非法人組織將發放貸款作為一種經營活動時，則具有營利性和反復性，應屬商事行為。民間借貸行為性質的這種多重性不僅決定了相關立法的多層次性和復雜性，而且也成為選擇規制路徑的基本依據。
從金融制度變遷規律看，我國民間借貸目前處于從市場化顯性信用階段向規范化合法信用階段轉變的過程中，但并不是所有的民間信用形式都能夠或適合納入法律體系加以規制，一些地區的小規模民間借貸組織更適合以民間形式存在，以滿足不同人群的融資需要。[2]從立法設計的角度看，對于民間借貸行為，建立全面規制的法律體系不但比較困難，也沒有多大必要，世界范圍內的這種立法范例迄今極為少見。因此，規制民間借貸的立法不宜選擇全面規制的路徑，而應當采取重點規制的路徑，即只需要在多樣的民間借貸中確定某些重要的方面加以規制即可。根據這樣的思路，規范民間借貸的立法體系應當是一般性規制與專門性規制相結合的多層次立法體系。在多層次的立法體系下，根據借貸行為、借貸主體及借貸目的等不同因素，采用由普通法律、相關主體法律及專門的民間借貸法律進行分別規制的模式。根據我國金融市場的結構和法制現狀，規范民間借貸的專門立法應當重點規制那些以營利為目的并專門從事借貸業務的機構和個人所進行的商事性借貸，主要包括對借貸主體的準入、借貸利率、借貸地域等加以規范。對于一般性的民間借貸即那些非專門性的私人借貸，因其通常只涉及借貸雙方的權利義務，不會對其它人的利益產生影響，由民法通則、合同法等普通民事法律加以規范即可，無需引入過多的國家干預，也不需要再制定專門的法律加以規定。
(二)采用分類規制的模式
對于以營利為目的并專門從事借貸業務的機構和個人的借貸行為，不宜采用由一部法律進行全面規制的模式，而應當區別不同情況采用分類規制的立法安排: ( 1) 對于私募基金，因其與一般直接融資不同，主要投資領域為證券市場中的股票和債券，而不是直接投向實體經濟或解決人們的生活所需，故應將其納入資本市場法制體系加以規制;[3]( 2) 對于間接融資中具有合作金融性質的合作基金會與金融服務社等，其性質和功能定位于民間的互助，應通過制定專門的合作金融方面的法律制度加以規范，如銀監會制定的《農村資金互助社管理暫行規定》等。隨著城鄉統籌的發展和城鄉經濟社會一體化的推進，有關合作金融的立法應當擴大調整范圍; ( 3) 對地下銀行( 私人錢莊) ，因其脫離了法律的控制可能會積累很高的風險，故應設定合理的準入條件，將其納入銀行類金融機構體系，實施正式和有效的監管。銀監會出臺《村鎮銀行管理暫行規定》大致就是這樣的路徑; ( 4) 對于專門從事貸款業務而不吸納存款的金融機構，如財務公司、貸款公司等，應根據其性質不同，由專門的法律制度加以規范，如銀監會頒布的《企業集團財務公司管理辦法》、《貸款公司管理暫行規定》等。
上述四種民間借貸因具有特殊的法律性質，由相關主體法進行規范更為適當，專門的民間借貸立法不宜規定這些主體的借貸行為。按照分類規制的方式，規范民間借貸的法律規范體系應包括三個部分:( 1) 民法通則、合同法等普通民事法律，規范非專門性的私人借貸行為; ( 2) 相關主體法，規范特殊的民間借貸機構的借貸行為; ( 3) 專門的民間借貸法，規定以營利為目的并專門從事借貸業務的機構和個人的借貸行為。本文所討論的民間借貸立法問題主要是針對第三個部分。
在民間借貸立法中，以營利性為標準將民間借貸劃分為民事性民間借貸和商事性民間借貸，是設計和檢討我國民間借貸立法科學性的重要依據。我國現行法律對于民事意義上的民間借貸，無論其是否有償，在不違反四倍基準利率限制的條件下，都予以保護。對于具有商事性質的民間借貸，如果沒有經法定機關核準并登記，則歸入非法金融行為( 如《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第 4 條規定的非法金融業務) 。由此觀之，我國現行法律排斥和壓制的是未經批準的商事性民間借貸。無論放貸主體是自然人還是法人或其它組織，只有取得法定機關的批準才能獲得商事性民間借貸的合法主體資格。總體上講，我們贊成現行法律對民間借貸的這一限制，因為借貸是銀行業中最為核心的業務，對于金融體系和整個國民經濟體系的穩定有直接影響。截至 2010 年 11 月，銀行總資產超過 92 萬億，[4]占整個金融業資產 90%以上。銀行業的收入絕大部分來自于貸款業務，為了維護金融體系的安全與穩定，保證中央銀行貨幣政策的順利實施，各國都對銀行類金融機構的準入實施比較嚴格的監管。此外，公有制為主體的基本經濟制度要求國有企業在涉及國計民生的重要領域占據主導地位，與借貸業務的任意民間化、商事化、擴大化存在沖突。因此，在中國目前的情況下，解除金融抑制無疑是民間借貸立法的方向，但確定適當的法律限制仍然應當作為立法的基本原則。
在區別民事性民間借貸與商事性民間借貸時還應當注意，有償與營利是兩個既相互聯系而又相互區別的概念，不能僅因有償而認定為營利性行為，后者需具備連續性和職業性特征。多數國家的法律規定，一般民事主體偶爾從事營利活動，不屬于商事行為。美國紐約州的《放債人法》第 340 條明確規定，個人或企業偶爾在該州發放貸款不需要遵守該法“禁止無牌照經營”的規定。實踐中，民間借貸日益趨向專業化，某些民事主體反復涉訴，以民事性民間借貸的形式規避監管，實際上是在從事《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第 4 條規定的非法金融業務。法律上如何對這種行為進行規制，應是民間借貸立法也必須解決的一個重點問題。
二、關于民間借貸主體的規制
既然不宜對民間借貸進行全面規制，那么，應當對哪些主體的借貸行為加以規制呢? 同樣是理論與實踐中爭議的焦點，也是立法中必須首先解決的一個難點。關于這一問題，以下兩點最為關鍵。
(一)建立商事性借貸主體準入制度
在現行法律體系中，多個層次的法律規范涉及民間借貸主體的準入。在法律層面，《民法通則》第90 條確立了民間借貸的合法性，但沒有涉及民間借貸的主體問題。《合同法》第 12 章規定了借款合同的一般問題，第 210 條和 211 條分別規定了自然人之間借款合同的生效時間及借款利率。在行政法規層面，《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第 4 條規定: 非法金融業務活動是指未經中國人民銀行批準，擅自從事的下列活動: ( 1) 非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款; ( 2) 非經依法批準，以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資; ( 3) 非法發放貸款、辦理結算、票據貼現、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣; ( 4) 中國人民銀行認定的其它非法金融業務活動。在行政規章層面，《貸款通則》第 61 條規定企業之間不得違反國家規定辦理借貸或變相借貸融資業務。在司法解釋層面，最高人民法院《關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見》第 121 條、122 條、123 條、125 條分別涉及“公民之間的借貸”、“公民之間生產經營性借貸的利率”、“公民之間的無息借款”。最高人民法院《關于如何確定公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》規定，公民與非金融企業( 以下簡稱企業)之間的借貸屬于民間借貸，只要雙方當事人意思表示真實即可認定有效，但具有下列情形之一的，應當認定無效: ( 1) 企業以借貸名義向職工非法集資; ( 2) 企業以借貸名義非法向社會集資; ( 3) 企業以借貸名義向社會公眾發放貸款; ( 4) 其它違反法律、行政法規的行為。2008 年 4 月 1 日起施行的最高人民法院《民事案件案由規定》將借款合同糾紛按照借貸主體類型劃分為四種: ( 1) 金融借款合同糾紛; ( 2) 同業拆借糾紛; ( 3) 企業借貸糾紛; ( 4) 民間借貸糾紛。2010 年11 月22 日由最高人民法院發布了《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，具體解釋了非法吸收公眾存款和集資詐騙罪的適用問題。
根據上述法律、法規、行政規章及最高人民法院的司法解釋，合法的民間借貸是指自然人之間、自然人與法人之間以及自然人與其它組織之間的借貸。自然人之間的普通民事行為性質的借貸為法律所允許，但企業之間和帶有經營性質的商事性民間借貸則一直受到法律的排斥。從民間借貸的作用及國外的立法經驗來看，商事性民間借貸能夠有效地克服國家信用的諸多弊端，其合理性與合法性應當獲得法律的肯定。[5]從我國的現實來看，一方面金融機構網點分布不均，廣大中西部地區的不少居民難以享受最起碼的金融服務。據銀監會統計，截至 2009 年 6 月末，全國仍有 2945 個鄉鎮沒有銀行業金融機構營業網點，分布在 27 個省( 區、市) ，西部地區 2367 個，中部地區 287 個，東部地區 291 個。其中有 708 個鄉鎮沒有任何金融服務，占金融機構空白鄉鎮總數的 24%，分布在 20 個省( 區、市) 。[6] 另一方面，現有的正規金融機構沒有能力完全消化整個社會的融資需求，中小企業融資難、“三農”融資難一直困擾著我國經濟社會的發展，商業性的民間借貸在農村借貸中占有 20%以上的份額。[7]從國際范圍內看，信貸機構是一個多層次的組織系統，完全靠正規金融機構、大銀行難以覆蓋全部融資需求，而且風險也過于集中。美國、英國、愛爾蘭、南非、香港等國家和地區都建立了規范民間借貸的法律體系，從制度上促進非正規金融機構的發展，推進民間信用體系建設也應該成為我國現階段金融市場建設的重要內容。[8]
為了滿足經濟社會發展的需要，2004 年以來的中央七個“一號文件”都涉及“發展農村小額信貸和微型金融服務”的問題。2008 年 5 月，人民銀行、銀監會聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》( 以下簡稱《意見》) ，鼓勵和指導各省積極開展小額貸款公司的試點工作。《意見》的出臺是我國民間金融發展史上具有標志意義的事件，為商事性民間借貸的發展提供了契機。2007 年 10 月人民銀行起草的《放貸人條例( 代擬稿) 》( 以下簡稱《條例》) 報送國務院法制辦，2009 年列入國務院法制辦的二檔立法計劃。《條例》在市場準入方面允許符合條件的個人注冊后從事放貸業務，并規定符合條件的企業和個人都可開辦借貸業務。2010 年人民銀行向國務院法制辦報送的《貸款通則》修訂稿擴大了借貸主體的范圍，對于未經批準設立為放款人的非金融企業和個人，允許在限制總額、筆數和利息收入的前提下從事放貸行為，進一步放松了對民間借貸主體準入的管制。
綜合《意見》和《條例》的有關規定及目前小額貸款公司的發展現狀，筆者認為，可以從兩個方面完善對商業性放貸人準入的規范:
一是通過確定注冊資金的方式限定主體范圍。由于放貸人“只貸不存”，作為經營貨幣的資金密集型行業，注冊資本應當高于我國《公司法》對于普通公司的一般規定。《意見》規定有限責任公司類的小額貸款公司的注冊資本不得低于 500 萬元，股份有限公司類的小額貸款公司的注冊資本不得低于 1000萬元，我們認為是合適的，高門檻可以過濾一些不合資格的放貸人進入這種風險行業，也為整個金融安全網的構建提供了屏障。盡管美國一些州對金融公司的準入資本門檻并不高，[9]如美國加州成立一般的金融公司最低注冊資本為 2． 5 萬美元，但美國的市場體制和市場約束機制都比較成熟，這些公司必須接受更多的市場約束，日后才能夠通過市場渠道融入資金放貸。當前，我國的市場制度尚不完善，通過注冊資金適當限制民間借貸市場的準入范圍是非常必要的。考慮到自然人在民間借貸領域的傳統地位，參考有關國家立法現狀，自然人作為放貸主體資格應當通過申請注冊予以確定。自然人依法對外承擔無限責任，可以不設資本金要求，但在考慮自然人作為民間借貸主體的準入資格時，應當同時考慮其退出機制及個人破產制度，并作為配套制度應早日納入立法議程。如果缺乏個人破產制度，自然人作為民間商事性借貸的主體則無法切實承擔無限責任，從而影響民間借貸制度的實施效果。
二是通過申請人資格審查方式限定主體范圍。放貸人資格的審查應當重視對申請人和主要股東、高管人員的“軟信息”審查。與一般工商企業不同，民間放貸行業極易與犯罪聯系，如雇傭黑社會性質組織收債、洗錢、發放高利貸、強迫欺詐交易等等，因此必須在準入門檻上警惕那些不適格的主體( 如有犯罪前科的申請者) 進入民間借貸市場。在美國紐約州申請放貸人牌照需經歷嚴格而復雜的“背景審查”程序，為此需要提交的資料多達 11 項，包括信貸歷史記錄、過去十年的民事訴訟和破產訴訟記錄、犯罪記錄( 包括重罪、輕罪和違規) 、教育經歷、從業經歷等等。此外，合伙人、股東、高管、董事等還需要通過提交指紋程序，審查有無犯罪記錄。在我國香港地區申請放債人牌照，首先由警方調查申請人有沒有黑社會背景，證實“身家清白”后才交法庭審理，但亦非由法官一人決定，而是由兩名市民協同審查，經三人一致通過后才能發放牌照。我國民間借貸的專門立法應當重點規定這方面的程度和條件。
(二)放松對企業之間借貸的管制
企業之間借貸的效力一直頗受關注，依據《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》和《貸款通則》的規定，此種借貸在法律上是無效的。最高人民法院在 1996 年下發的《關于對企業借貸合同借款方逾期不歸還借款的應如何處理問題的批復》中規定: “企業借貸合同違反了有關金融法規，屬無效合同。”中國證監會、國資委 2003 年 8 月聯合發布了《關于規范上市公司與關聯方資金往來及上市公司對外擔保若干問題的通知》，禁止上市公司有償或無償地拆借資金給控股股東及其關聯方。因此，在司法實踐中，法院基本上將企業間的借貸或變相借貸合同確認為無效合同。在具體適用法律上，有的法院適用《合同法》第 52 條第四項的規定，以損害社會公共利益為由認定合同無效。有的法院則直接適用《民法通則》第 58 條第一款第五項之規定，以違反法律或者社會公益為理由確認合同無效。也有專家學者提出不同意見，從合同法、公司法等角度認為企業間借貸合同的效力應予認可。[10]
從性質來看，企業之間借貸的性質比較特殊，作為放貸人的企業并不是專門從事此項業務的主體，一般只是因與借款企業存在業務往來或者關聯關系而發生借貸，借貸行為既超越了民事性民間借貸的范疇，但又不完全屬于營業性質的商事民間借貸，而是介入民事性質與商事性質之間。針對這一特征，我們認為立法上應當采取特別規范的方式，既不應像對待民事性民間借貸那樣完全放開，也不應像對待商事性民間借貸那樣設立準入門檻，而應分類定性，區別對待。在國外的立法實踐中，美國紐約州《放債人法》將個人和企業偶爾的借貸行為排除在商事行為之列，不需要申領放債人牌照，具有較強的參考價值。建議我國修改現行法律，放開企業之間的部分借貸，如具有上下游供應商關系、母子公司關系且因生產需要發生的借貸等，應當規定為合法有效的借貸。但是，完全放開企業間的借貸并不可行，也不可取，因為完全放開此類借貸一定程度上等同于放棄了銀行業資產業務的準入門檻，勢必影響金融市場及金融體系的穩定和安全，因此，通過列舉的方式放開企業之間部分借貸的同時，仍然應當保留法律對企業之間借貸的一般管制。
三、關于民間借貸利率的限制
利率是規范民間借貸的核心問題，從目前已有的法律規范看，民間借貸的合法性與借貸利率水平緊密相關，對民間借貸利率的規制決定了民間借貸市場的開放程度以及對民間借貸的保護程度。
(一)應當設置利率限制
2004 年 10 月 28 日人民銀行公布的《關于調整金融機構存、貸款利率的通知》第 2 條第一項規定，金融機構( 不含城鄉信用社) 的貸款利率原則上不再設定上限，貸款利率下浮幅度不變，貸款利率下限仍為基準利率的 0.9 倍。根據這一規定，有人認為既然銀行貸款利率沒有了上限，民間借貸利率也應該完全放開。實際上，有關借貸利率的討論由來已久，實際利息理論、貨幣利息理論及馬克思的政治經濟學都有不同的論述。在市場中，利息是資金融通的價格，既然屬于價格，必然涉及對價格管制的爭議。即使市場經濟比較成熟的西方國家，也一直對此存有重大分歧。主張廢除利率控制的學者本杰明( Jere-my Bentham) 認為，有健全理智的人都不應當反對貸款過程中的議價。[11]反對者則認為，他的這一主張完全是理想主義的，根本沒有現實的基礎。[12]
從經濟關系的角度看，借貸雙方的實際地位并不平等，放貸人相對于消費者具有明顯的優勢地位，借貸雙方之間缺乏討價還價的實力保障，不具有公平交易的現實基礎，依靠放貸人之間的競爭來保證借款人承擔合理利率的貸款市場還沒有形成，如果沒有法律的限制，往往產生不公平交易。從歷史上看，規范民間借貸利率的法律制度源遠流長。唐《雜令》、《明律》卷九《戶律》錢債部分第 168 條及《清律》卷九《戶律》部分第 147 條都規定了對借貸利率的限制。從文化角度看，民間借貸的利率限制具有很強的社會感召力，國內家喻戶曉的歌劇《白毛女》和莎士比亞的不朽名著《威尼斯商人》都揭露了高利貸的危害，甚至《圣經》中也有禁止高利貸的描述[13]。從社會發展的角度看，高利貸有導致“窮者愈窮、富者愈富”的馬太效應和加速社會階層分化的作用。從政治的角度看，高利貸常常成為歷史上朝代更替的原因之一。新中國成立后，消除高利貸是新社會的標志性事件。
高利貸在私營經濟較為發達的區域以及農村地區廣泛存在，而且經濟越不發達的地區，民間借貸的利率就越高。有學者通過考察中國 20 世紀 30 年代未以來和美國 19 世紀的民間借貸史，驗證了這一結論。[14]2008 年浙江臺州的飛躍集團、杭州的南望集團等地方龍頭企業出現財務危機，大量高利率的民間借貸都是導火線。2009 年重慶打黑過程中，警方披露的數據是: 重慶高利貸逾 300 億元，規模已占到重慶全年財政收入的 1/3 強，黑惡團伙以高得驚人的利息強行放貸，而后通過暴力收債，從中牟取巨額不法收入。[15]2009 年 8 月 11 日《經濟參考報》以《寧夏固原民間高利貸盛行》為題披露當地高利貸問題。從眾多事實來看，從利率設置上限制民間借貸的資金價格具有突出的現實意義。
從國際范圍內考察，市場經濟制度比較成熟的美國大部分州也都制定了專門的反高利貸法。20 世紀中后期美國在自由主義思潮影響下推行金融自由化，一些人主張取消利率限制，也確實有個別州( 如特拉華州及南達科他州) 這樣做了，但美國的次貸危機表明，利率自由化是本輪危機的主要原因之一，特別是可調整利率抵押貸款，已經受到美國學術界、監管部門、立法機構及消費者保護團體的質疑和批評。英國 2006 年修訂的《消費信貸法》仍然規定了對最高利率的限制，并授權法院可以對此提供司法救濟。向來以貿易自由自居的香港也對民間借貸利率規定了限制。綜合來看，在我國目前的條件下，不能盲目地放開民間借貸市場，而應通過立法直接規制民間借貸利率，并設置合理的利率上限。
(二)合理規定利率上限
對利率水平的限制關系到借貸雙方的權益，無疑是民間借貸制度中最核心的內容。民間借貸利率與政府對產品的定價不同，相關立法不是干預借貸雙方在法律限度內對利率的自由協商權，而是防止放貸人乘人之危或利用優勢地位損害借款人的正當利益。《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》( 以下簡稱《借貸意見》) 第 6 條規定: “民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據本地區的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的 4 倍( 包含利率本數) 。”人民銀行公布的金融機構人民幣貸款基準利率按期限劃分為 5 個檔次，這里的同類貸款利率實際上是指同期同檔次貸款利率。
在已有的立法先例中，香港特別行政區的《放債人條例》第 24 條規定: 任何人( 不論是否為放債人)以超過年息 60% 的實際利率貸出款項或要約貸出款項，即屬犯罪。第 25 條規定: 關于任何貸款的還款協議或關于任何貸款利息的付息協議，如其所訂的實際利率超逾年息 48%，則為本條的施行，單憑該事實即可推定該宗交易屬敲詐性。由此可見，香港地區實際上是規定了兩個不同層次的利率限制，違反不同層次的利率限制承擔不同性質的法律后果。我國臺灣為防止民間借貸中出現重利盤剝，《民法典》第205 條規定: 約定利率超過周年 20% 者，債權人對于超過部分之利息，無請求權。
在美國，對高利貸的規制也非常復雜，主要由各州法律規定。部分州對利率管制采取了較為自由放任的態度，允許借款人和放貸人協商達成任何利率，如特拉華州以及南達科他州，但大部分州仍然制定了限制最高利率的反高利貸法。在限制最高利率的各州立法中，對最高利率的限制通常取決于以下幾個因素: ( 1) 貸款用途; ( 2) 貸款的種類; ( 3) 放貸人的種類; ( 4) 發放用于特定用途的貸款。最高利率通常是一個固定利率，也可能是取決于某些指數的浮動利率，如聯邦儲備委員會的貼現率。紐約州的高利貸界限通常為年利率 16%; 華盛頓州高利貸通常的界限為年利率 12%，或者合同簽署前一個月聯儲 26星期國庫券初次拍賣報價利率加 4 個點，取兩者中較高者; 密西西比州高利貸界限為年利率 10%，或者為聯邦儲備利率加 5 個點，5000 美元以上的商業貸款不受高利貸限制; 阿肯色州非消費性貸款的高利貸界限為聯邦儲備利率加 5 個點，對于消費信貸高利貸通常界限為年利率 17%。[16]雖然美國的國會一般情況下不會介入利率限制，但也有例外，如針對發薪日貸款，[17]2006 年 10 月美國國會專門通過了法律，規定向軍人及其撫養人員發放的消費貸款年利率不得超過 36%。[18]
利率本質上是利潤率的一部分，因此，利率上限的確定在立法上有很強的技術性，不僅需要考慮生產性資本和消費性資金的收益率，還需要考慮包括投資回報本身的風險性、契約執行的情況等因素，因此，有學者不贊成規定一個確定的利率限制。[19]對于高利貸的標準，如果規定得過高，則達不到公平保護借款人的目的，超過社會平均利潤率后，貸款的償還客觀上存在信用風險。過高的利率也可能誘發道德風險，有的借款人為償還貸款可能不惜鋌而走險，從事違法暴利行為。另一方面，如果對高利貸的標準規定得過低，可能會出現兩個結果: 一是借款人在市場上得不到足夠的信貸，信貸供給出現短缺; 二是民間借貸從地上轉向地下，為補償法律風險的成本，實際利率可能進一步走高。從現實經驗來看，出現第二種情況的可能性更大，我國廣泛存在的地下錢莊就是很好的例子。最高人民法院的司法解釋將利率限定為不超過中國人民銀行規定的基準貸款利率的 4 倍，根據人民銀行確定的一年期利率，4 倍限額大約在 21 －25%之間，折算成民間利率大約接近 2 －3 分。隨著人民銀行對利率的上調，4 倍限額也可能會達到30%左右。根據我國民間借貸的實際情況，民間借貸利率一般在2 分至5 分之間，生產性借貸超過 3 分就屬于比較高的利率了。如果是隔夜拆借或者幾天內的拆借，其利率折算成月利率就會顯著高于上述水平。當然，地區、季節、貨幣政策及法定基準利率水平等因素，都會對民間借貸的具體利率產生影響。例如 2008 年執行從緊的貨幣政策，導致各地民間借貸利率水漲船高。另外，通貨膨脹對利率的走勢也有重要影響。因此，上述因素都應在確定民間借貸利率上限時予以考慮。
(三)完善高利貸法律責任制度
高利貸行為的危害性很大，從微觀角度看，擾亂公民正常的生活秩序，導致借款人陷入債務深淵而無法自拔，收債過程往往伴隨著恐嚇、欺詐、暴力等非法行為，容易滋生犯罪; 從宏觀角度看，擾亂了國家正常的金融秩序，影響金融安全、社會穩定及國家宏觀政策的執行。美國次級貸款產品中的可調整利率抵押貸款雖然還不是嚴格意義上的高利貸，但足以證明利率過高會對金融秩序與金融穩定造成危害。盡管高利貸有著諸多危害性，但從最高人民法院《借貸意見》第 6 條有關民間借貸利率的規定來看，現行法律對發放高利貸當事人不具有真正的懲罰性。在司法實踐中，對發放高利貸基本上是聽之任之，僅僅不保護其 4 倍以外的利率。這樣一來，高利貸發放者的違法成本幾乎為零，可以任意約定高利率，其后果最多是超過的部分不予保護。盡管進入司法程序的民間借貸案件近年來大幅增加，但是與實際發生的民間借貸包括高利貸相比，仍然很少。也就是說，不少高利貸合同實際上由借款人履行了，借款人的合法利益并沒有通過司法程序獲得應有的保護。
另一個現象也應引起關注，在實踐中，多數民間放貸人為規避法律對民間借貸利率的上限規定，采取各種方式、手段掩蓋高額利息，從而使借貸利率形式上符合法律規定。如預先將利息在本金中扣除，即借款人實際獲得的借款低于借條中的本金( 差額部分為利息) ，這樣使得借款人在訴訟中處于了非常不利的地位，很難證明高利貸的存在。此外，由于銀行貸款政策“嫌貧愛富”和中小企業融資需求不斷增長，加之民間資金充裕，催生出民間融資市場的職業化，出現了一些職業的貸款人和中介人。這些職業貸款人和中介人往往與當地的黑社會、準黑社會往來密切，依靠其背后力量威脅、恐嚇借款人，阻止其通過司法途徑維護權益。
從美國和香港的經驗來看，利用刑事手段打擊高利貸是其共同的立法選擇。香港地區《放債人條例》設定了兩個高利貸界限，對于不同層次的高利貸規定不同性質的法律責任。違反該條例第 24 條( 年息 60%的實際利率) ，即屬犯罪，任何貸款的還款協議或關于任何貸款利息的付息協議，以及就該協議或貸款而提供的保證，不得予以強制執行。此外，任何人犯本條所訂罪行 ( a) 一經循簡易程序定罪，可處罰款港幣 50 萬及監禁 2 年; ( b) 一經循公訴程序定罪，可處罰款港幣 500 萬及監禁 10 年( 由 1994年第 82 號第 33 條修訂) 。相比較 1994 年之前的文本，修訂后的條例大幅提高第 24 條所規定的最高懲罰限度，由最高“監禁兩年和罰款 10 萬元”增至最高“監禁 10 年和罰款 500 萬元”。2001 年至 2005 年期間，香港根據《放債人條例》第 24 條就高利貸提出檢控的個案數目分別為 26 件、18 件、1 件、28 件及10 件。違反該條例第 25 條規定( 即所訂的實際利率超逾年息 48% ) ，單憑該事實即可推定該宗交易屬敲詐性。在香港禁止高利率放債的雙層法律規制架構中，把利率管制水平分別定為年利率 60% 和48% ，是參考香港當時良好的商業慣例和其它司法管轄區( 例如英國) 的法例而決定的。香港特區政府認為從執法的角度而言，第 24 條大體上可有效遏止在香港進行的高利貸活動。[20]
在美國，國會認為其根據《憲法》第一章第八節“州際貿易條款”有權監管私人交易中的利率問題，但美國國會并沒有劃定高利貸的具體范圍，而是通過《反犯罪組織侵蝕合法組織法》界定了“非法債務”的概念，規定以超過當地兩倍高利貸界限的利率放貸并且試圖收取該“非法債務”構成聯邦重罪。[21]在各州層面，違反州高利貸法的法律后果通常具有懲罰性，即處罰金額超過所收取的利率與高利貸之差。具體的處罰各州的規定不盡相同，但是通常都包括罰沒已收取的利率或者按利息的倍數罰款。在某些情況下，高利貸還會導致整個貸款合同不得執行、放貸人承擔刑事責任等。
民間借貸立法可借鑒香港《放債人條例》的立法經驗，設置兩個利率限制標準，不同程度的違法行為承擔不同的法律責任，建立梯級過渡性的雙層法律責任制度。這樣既可以起到打擊和遏制高利貸的作用，也可以避免濫用刑事制裁手段，實現法律責任的梯級過渡。
首先，參考國外及香港地區的立法經驗，考慮目前民間借貸的實際利率水平，設定一個明確的年利率( 如 36%) 作為追究高利貸放貸人刑事責任的標準。超過該限度的放貸屬于嚴重高利貸范疇，應當受到行政或刑事處罰。其次，保留目前的規定，即民間借貸不得超過人民銀行規定的基準貸款利率四倍。超過該界限但尚未達到嚴重高利貸年利率的，除法律另有規定外( 如嚴重通貨膨脹時適用情勢變更原則) ，不得訴求法院執行該借貸合同及其附屬擔保合同，通過民事責任遏制此類高利貸。這樣規定有充分的法理依據，人民銀行通常會根據宏觀經濟的發展和通貨膨脹情況及時調整利率水平，其公布的基準利率大致反映了當前資金的價格，4 倍范圍內的利率基本上可以補償民間放貸人所承擔的機會成本和風險。以目前試點的小額貸款公司為例，其經營狀況表明，3 倍左右的利率已經基本上覆蓋了風險，總體上實現了盈利。在有關小額貸款公司后續發展問題的討論中，也鮮見有關放開利率的呼聲，而多集中于貸款的后續資金來源、跨區域經營、稅收優惠政策等方面。[22]20－30% 的利率水平與我們的民間借貸實際利率也基本上相差不多，如果民間借貸能夠獲得法律的有效保護，其風險水平事實上還會降低。因此，盡管有不少學者主張廢除對民間借貸四倍利率的限制，但我們認為目前有關民間借貸利率的規定是適當的，立法上應當堅持。
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