[ 江蘇袁為國律師事務所 ]——(2012-1-13) / 已閱10871次
建議制訂一部調控司法程序行為的法律
——《中華人民共和國司法訴訟法》
江蘇袁為國律師事務所：袁為國
核心提示：國家有告公民的法律，有告行政機關的法律，唯獨就沒有能夠告司法機關的法律。司法機關在訴訟過程中的具體程序行為違法，得不到法律的審查和糾正，游離于法律的調控之外。
所以，當前最迫切的并不是對現行的各個《訴訟法》進行一而再、再而三的修訂，而是狠抓現行法律能否得到實際執行。當前，現行法律對司法機關來說，可執行、也可不執行。全國上下，怨言甚多，所以，當前最迫切的是制訂一部《司法訴訟法》，將司法機關的司法程序行為納入法律可訴范圍。
一、我國制訂《司法訴訟法》的必要性。
公民、法人或者其他社會組織之間發生民事權益紛爭，權利人可向人民法院起訴，請求法律的支持和保護，依據的是《民事訴訟法》。公民或法人涉嫌犯罪，公安機關進行偵查、檢察機關審查起訴、法院進行審判，依據的是《刑事訴訟法》。公民、法人或者其他組織認為國家行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，可向法院起訴，請求予以變更或撤銷，依據的是《行政訴訟法》。
從理論上講，三大訴訟法形成了一個完整的程序法體系，各種實體法的貫徹實施有了程序法的保證。但實踐中存在著一種不容忽視的現象，人民法院、人民檢察院以及公安機關（以下統稱司法機關）在各種訴訟程序過程中，存在著諸多不執行程序法或者不正確地執行程序法的行為，使得這些保證實體法貫徹實施的程序法自身難以得到嚴格的貫徹實施。
我們僅列舉司法程序中屢見不鮮的一些事實：
——我國《民事訴訟法》規定，人民法院認為當事人的起訴不符合起訴條件的，應當在7日內裁定不予受理。但有些人民法院對一些認為“難辦”的起訴既不受理，也不制發不予受理的裁定，當事人無法就此提起上訴，形成告狀無門的窘境；
——我國《民事訴訟法》規定，利害關系人因情況緊急，可申請人民法院采取財產保全措施，而有些法院對此種申請或置之不理，或拖延辦理；
——對權利人申請執行的案件，由于法院執行人員怠于執行，拖延時日后，被執行人失去執行能力，使得權利人本可以得到實現的權益歸于消滅；
——法律對公、檢、法三機關辦案均有時限的規定，而有些司法機關任意延長辦案時間；
——法律對羈押人犯有嚴格的時間規定，而有些司法機關關押人犯不受法定期限的約束；
——法律規定犯罪嫌疑人、被告人享有獲得辯護權，犯罪嫌疑人、被告人的辯護律師可以會見被羈押的犯罪嫌疑人、被告人，而有些司法機關設置重重障礙，使得這些權利無法行使；
——法律對訴訟費用的收取有明確的標準，在實際上，人民法院超標準收費的現象普遍地存在著。
可以說，司法機關在訴訟過程中不能嚴格執行程序法的現象十分普遍，其范圍遠遠不止以上所列舉的這些情況。司法機關在訴訟過程中不能正確執行程序法的行為，往往嚴重地損害著訴訟當事人的合法權益，阻礙著各種實體法的貫徹實施。由于現行的法律對司法機關程序違法行為缺乏評判糾正的程序依據，訴訟當事人為了解決這些問題，往往不得不到處上訪、喊冤。即使將這些問題反映到上級領導機關，因缺乏糾正的程序規定，最終還是不了了之。所以，社會上眾多人士感嘆道，國家有告公民的法律，有告行政機關的法律，唯獨就沒有能夠告司法機關的法律。司法機關在訴訟過程中的具體程序行為違法，得不到法律的審查和糾正，游離于法律的調控之外。
我國雖有一部《國家賠償法》作為國家機關侵犯公民合法權益的一種經濟補償手段，但是由于在國家司法賠償之前有一個確認程序，有哪一家司法機關肯輕易地承認自已辦錯了事情呢？誰愿意確認自已的行為是違法的呢？加之國家司法賠償的范圍十分狹窄，條件十分的苛刻，權益被侵害的當事人實際上是很難得到公正賠償的。更為重要的是，國家司法賠償僅僅是大錯鑄成以后的一種消極賠償，并不能使司法機關在訴訟過程中的具體程序違法行為在鑄成大錯之前得到及時的糾正。
鑒于此種情況，我們認為現有的訴訟法在程序法體系上并不周延，司法訴訟處于一種法無依據的狀況，有必要制訂一部調整司法訴訟法律關系的法律，也就是廣大人民群眾久已期待的能夠管一管司法機關程序行為的法律。各司法機關以及訴訟當事人在訴訟過程中享有何種權利、負有何種義務，現有的訴訟法中都有具體的規定；所要解決的問題是，當司法機關不履行法定的義務，訴訟當事人的法定權利得不到保證時，應當有一個允許訴訟當事人提起訴訟的法定處理程序，這就需要制訂一部調整這種法律關系的程序法。因為調整這種程序法律關系的法律亦屬于訴訟法的范圍，所以，處理這種特殊法律關系的法律名稱叫做《中華人民共和國司法訴訟法》。
二、我國制訂《司法訴訟法》的可行性。
1、形勢的發展需要制訂這部法律
隨著改革開放的進一步深入，商品經濟的日益發展，法制建設的逐步完善，人們已逐步習慣于依靠和運用法律解決各種社會矛盾，由此各種訴訟案件將大大地增多，司法機關尤其是人民法院面臨的工作量將越來越大。由于重實體輕程序的觀念至今尚未根除，司法機關在各種訴訟程序中不能正確執行國家程序法的現象屢見不鮮，不僅損害訴訟當事人的合法權益，也容易滋生或掩蓋司法機關執法上的種種腐敗行為。如此下去，將會嚴重地損害國家法律的尊嚴和國家司法機關在人民群眾心目中的形象。面對新形勢下出現的新問題，必須加強對司法機關執法行為的監督，及時發現并糾正司法機關在訴訟過程中的程序違法行為，保證國家程序法律的全面實施，司法訴訟是解決這一問題的有效途徑。
2、與行政訴訟相對應，應當制訂這部法律
我國已制訂了《行政訴訟法》，公民對國家行政機關行政管理過程中的具體行政行為（包括作為和不作為）不服，可以提起行政訴訟。既然國家行政機關在行政管理過程中的具體行政行為能夠成為可訴的對象，接受法律的審查和監督，那么，國家司法機關在執法過程中的具體程序行為也應當成為可訴的對象，接受法律的審查和監督。
雖然司法機關內部在執行國家程序法問題上也有內部的規定，但這些規定從性質上講是其內部自律的規定，缺乏法定的監督和糾正程序，因而其所起的作用不足以產生如《行政訴訟法》所產生的法律約束力。實踐證明，司法機關內部的這些規定并未能有效地制止執法程序上的各種不合法行為。鄧小平同志在談到加強立法工作時曾經講過：“應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確”。那么，為保證司法機關嚴格執行國家的訴訟程序法律，制訂《司法訴訟法》勢在必行。
3、司法訴訟不妨礙原訴訟程序的依法正常進行
可能有人會擔心制訂《司法訴訟法》會影響司法機關正常辦案，這種情況是可以避免的。司法訴訟僅對司法機關在訴訟過程中的具體程序行為的合法性進行審查，不影響到案件處理的實體問題。司法訴訟過程中不中止原訴訟的繼續進行，只要辦案機關是嚴格按照國家法定程序辦案的，原訴訟程序就不會受到影響。
4、司法訴訟法實施后，司法訴訟的工作量不會太大
目前，司法機關不能嚴格執行程序法的行為普遍、大量地存在著。如果有了司法訴訟法，司法訴訟的量就不會太大了。目前之所以不嚴格執行程序法的現象較為普遍，問題就在于出在沒有法律的嚴格約束。一旦《司法訴訟法》制訂實施，司法機關及其辦案人員對程序法的執行在觀念上從“無所謂”變成了“有所謂”，從“無所顧忌”變成了“有所顧忌”，將促使他們自覺地嚴格執行國家的程序法，訴訟過程中的具體程序行為違法現象將大大地減少，司法訴訟的工作量不會太大。這與當前《行政訴訟法》對國家行政機關具體行政行為起到的規范作用和效應是相同的。
三、制訂《司法訴訟法》的基本構思。
總的來說，《司法訴訟法》的設置類同于現行的《行政訴訟法》。行政訴訟的被告是國家行政機關，審理對象是國家行政機關在行政管理過程中的具體行政行為；而司法訴訟的被告是國家司法機關，審理對象是國家司法機關在訴訟過程中的具體司法程序行為。根據司法訴訟的具體特點，我們提出如下基本構思：
1、立法宗旨
制訂這部法律的依據是國家的《憲法》和國家的各種訴訟法，旨在保護和支持司法機關依法執行各種訴訟法，糾正司法機關在訴訟程序上的不合法行為，維護訴訟當事人的合法權益，保證國家訴訟程序法律的準確實施。
2、審判庭的設立及管轄
在中級以上人民法院設立司法審判庭（亦可與行政審判庭合并設立），接受并審理以與其地域上有隸屬關系的下一級司法機關為被告的司法訴訟案件。
3、受案范圍及司法訴訟法律關系
司法訴訟所要解決的是在刑事、民事、行政訴訟過程中，司法機關的具體程序行為是否合法的紛爭。訴訟當事人及其近親屬、辯護人、代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院在刑事訴訟過程中以及人民法院在民事、行政訴訟過程中的具體程序行為違背國家訴訟法的規定，損害訴訟當事人合法權益的，可以提起司法訴訟。
提起司法訴訟的人為原告，被訴的司法機關（公、檢、法機關）為被告。原、被告均為司法訴訟法律關系的當事人。
司法訴訟法律關系的客體是司法機關在訴訟過程中的具體程序行為（包括作為和不作為），受訴法院審理司法訴訟案件，僅對被告在訴訟過程中的具體程序行為是否合法進行審查。
4、受理及審理方式
受訴人民法院對原告的起訴從形式上進行審查，只要原告的起訴在形式上符合起訴條件的則予以受理。
受訴人民法院在受理案件后三日內將訴狀副本發送被告，被告在收到副本后三日內向受訴法院提交答辯狀，并提交被訴具體程序行為的法律根據。被告在規定期限內不提交答辯狀和具體程序行為的法律依據的，視為原告的訴訟請求成立。
受訴人民法院審理司法案件，由三名以上審判員組成合議庭。對僅解決訴訟程序事項的案件，除合議庭認為有必要開庭審理的以外，實行書面審理；對涉及損害賠償的案件，除被告明確同意原告訴訟請求的以外，應當開庭審理。進行書面審理的案件，受訴法院在審理過程中可要求當事人在指定時間內對相關情況作進一步的說明。
5、審判期限及判決的效力
對僅解決訴訟程序事項的案件，受訴法院在收到被告答辯狀之日起十日內審結，對涉及損害賠償的案件在三個月內審結。
對僅解決訴訟程序事項的案件，實行一審終審，判決一旦作出立即發生法律效力。對涉及損害賠償的案件，當事人對一審判決不服的，可在接到判決書后10日內向受訴人民法院的上一級人民法院提起上訴，上級法院的判決為終審判決。
在人民法院作出生效的判決之前，引發司法訴訟的原訴訟程序不因某項具體程序行為被訴而中止，仍按法定程序繼續進行。
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