[ 張怡超 ]——(2012-2-23) / 已閱15280次
２００８年，教育部、財(cái)政部及保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推行校方責(zé)任保險(xiǎn)完善校園傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的通知》[教體藝〔２００８〕２號(hào)]（以下簡(jiǎn)稱《通知》），并“決定在全國(guó)各中小學(xué)校中推行意外傷害校方責(zé)任保險(xiǎn)制度”，“由國(guó)家或社會(huì)力量舉辦的全日制中小學(xué)校（含特殊教育學(xué)校）、中等職業(yè)學(xué)校，原則上都應(yīng)投保校方責(zé)任保險(xiǎn)。”可見，該《通知》只涉及到中小學(xué)校推行意外傷害學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)制度的內(nèi)容，并未涉及高校責(zé)任保險(xiǎn)。上海、北京、湖南、江蘇等地先后出臺(tái)的地方規(guī)章涉及的學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的范圍也都只針對(duì)中小學(xué)生，并沒(méi)有將高等學(xué)校包括在內(nèi)。
而我國(guó)重慶市２００６年７月１６日印發(fā)的《校方責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法（試行）》，明確規(guī)定重慶市內(nèi)范圍內(nèi)的國(guó)家或者社會(huì)力量舉辦的全日制中小學(xué)、各類中等職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校可作為校方責(zé)任保險(xiǎn)的保障對(duì)象，各校按在冊(cè)學(xué)生數(shù)統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司投保。
２００６年９月廈門市出臺(tái)的《關(guān)于開展２００６～２００７學(xué)年校方責(zé)任保險(xiǎn)工作的通知》規(guī)定，凡在廈門市轄區(qū)內(nèi)經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)設(shè)立的高等院校、中等職業(yè)學(xué)校、普通中小學(xué)校、幼兒園、特殊教育學(xué)校均參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。
２００６年山東教育廳發(fā)布的《開展學(xué)校校方責(zé)任保險(xiǎn)工作的意見》規(guī)定，凡山東境內(nèi)經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)設(shè)立的高等院校、中等職業(yè)學(xué)校、普通中小學(xué)校、幼兒園和特殊教育學(xué)校均可參加學(xué)校校方責(zé)任保險(xiǎn)。
２００５年江西省教育廳及江西保監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于成立江西省校（園）方責(zé)任保險(xiǎn)推動(dòng)工作指導(dǎo)小組的通知》規(guī)定，經(jīng)教育部門批準(zhǔn)的、位于江西境內(nèi)的普通高校、成人高校、普通中專、職業(yè)中學(xué)、普通中小學(xué)及幼兒園全面推行學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。
２００６年４月２６日，深圳市１０２．６萬(wàn)大中小學(xué)、幼兒園學(xué)生開始享受深圳人保財(cái)險(xiǎn)為期１年的保障服務(wù)，成為我國(guó)首個(gè)政府出資為包括民辦學(xué)校在內(nèi)的所有學(xué)校和幼兒園購(gòu)買保險(xiǎn)的城市。深圳高校的學(xué)生也因此被首次納入了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的范圍。
從上述一些規(guī)定來(lái)看，我國(guó)對(duì)參加強(qiáng)制性學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的對(duì)象范圍的規(guī)定是不一致的，最為明顯的區(qū)別就是是否將民辦學(xué)校、高等學(xué)校、成人學(xué)校包括投保范圍之內(nèi)。
有學(xué)者指出，學(xué)校傷害事故具有復(fù)雜性，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的分類，規(guī)定哪些學(xué)校侵權(quán)責(zé)任屬于投保范圍，哪些不屬于投保范圍，必然會(huì)經(jīng)常發(fā)生某項(xiàng)侵權(quán)是否屬于投保范圍的爭(zhēng)議，不具有可操作性，并且鑒于當(dāng)前我國(guó)的嚴(yán)峻而緊迫的學(xué)生傷害事故形勢(shì)，教學(xué)經(jīng)費(fèi)的短缺、教育司法的混亂、學(xué)生或?qū)W校合法權(quán)益保護(hù)面臨極大的挑戰(zhàn)等考慮，將所有的學(xué)校侵權(quán)行為都納入責(zé)任保險(xiǎn)的范疇無(wú)疑是最理想的選擇。[9]
也有學(xué)者認(rèn)為，考慮到中國(guó)當(dāng)前國(guó)情，可采用逐步推進(jìn)的方法，對(duì)由國(guó)家或社會(huì)力量舉辦的全日制普通中小學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校，實(shí)行強(qiáng)制性學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)；鑒于當(dāng)前大學(xué)生與學(xué)校之間因校園傷害賠償糾紛日益增多，在大學(xué)可實(shí)行鼓勵(lì)性學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再實(shí)行強(qiáng)制性學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。[6]
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將高等學(xué)校、成人學(xué)校和民辦學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)納入學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的范圍，理由有二：首先，根據(jù)教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》第３７條的規(guī)定，“本辦法所稱學(xué)校，是指國(guó)家或者社會(huì)力量舉辦的全日制的中小學(xué)（含特殊教育學(xué)校）、各類中等職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校。本辦法所稱學(xué)生是指在上述學(xué)校中全日制就讀的受教育者。”可見，這里的“學(xué)校”，一方面包括國(guó)家舉辦的學(xué)校，也包括社會(huì)力量舉辦的學(xué)校；另一方面，這里的學(xué)校，具體包括全日制中小學(xué)和各類中等職業(yè)學(xué)校，也包括全日制高等學(xué)校、非全日制培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)內(nèi)發(fā)生的受教育者傷害事故。因此，將學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)適用范圍僅僅局限于公辦中小學(xué)校，而將民辦學(xué)校排除在學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)之外，是對(duì)我國(guó)法律法規(guī)的誤讀。
其次，高等院校也應(yīng)納入學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)范疇。大學(xué)生離開父母的管束，開始獨(dú)立生活，面臨著多樣的風(fēng)險(xiǎn)，如寢室用電不當(dāng)引起火災(zāi)，實(shí)驗(yàn)室藥品及儀器引起的傷亡，食品安全、交通安全、旅游安全、文體活動(dòng)中的意外傷害等等。隨著高校與社會(huì)的交往越發(fā)頻繁以及大學(xué)生自主性增強(qiáng)，其事故發(fā)生率和嚴(yán)重程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中小學(xué)校，安全事故的發(fā)生頻率成逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，全國(guó)平均以１５％的速度遞增，傷亡程度也越發(fā)嚴(yán)重，給高等學(xué)校的管理帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)。[7]
大學(xué)生意外傷害事故具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性。這首先表現(xiàn)為給受害者及其家屬帶來(lái)了巨大的精神和肉體上的痛苦；其次，還表現(xiàn)為造成了學(xué)校和教育的受損。高校承擔(dān)賠償責(zé)任，照樣會(huì)擠占教育經(jīng)費(fèi)，影響高校教學(xué)秩序和辦學(xué)秩序。大學(xué)教育處于學(xué)生心理和生理的成長(zhǎng)定型期，如果高校畏懼校園侵權(quán)而采取了取消體育課，取消春游等校外活動(dòng)來(lái)避免事故的發(fā)生，這無(wú)疑將大大影響我國(guó)高等教育的質(zhì)量和大學(xué)生素質(zhì)的全面提高。因此，高校不應(yīng)游離于學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)之外。 四、學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)機(jī)制
由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)用，是影響學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)是否能夠得到有效推行的一個(gè)重要因素。２００８年４月１５日，教育部、財(cái)政部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行校方責(zé)任保險(xiǎn)完善校園意外傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）提出，“建立和完善校園意外傷害事故風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，決定在全國(guó)各中小學(xué)校中推行意外傷害校方責(zé)任保險(xiǎn)制度”，“由國(guó)家或社會(huì)力量舉辦的全日制中小學(xué)校（含特殊教育學(xué)校）、中等職業(yè)學(xué)校、原則上都應(yīng)投保校方責(zé)任保險(xiǎn)。”“九年義務(wù)教育階段學(xué)校投保校方責(zé)任保險(xiǎn)所需費(fèi)用，由學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中支出，每年每生不超過(guò)５元。其他學(xué)校投保校方責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)用，由省、自治區(qū)、直轄市教育行政、財(cái)政部門和保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》（中發(fā)[２００７]７號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的精神，制定相關(guān)辦法。”從該文件的規(guī)定來(lái)看，保險(xiǎn)費(fèi)的承擔(dān)方應(yīng)該是學(xué)校。
在學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)務(wù)中，各地又有差異，主要有三種基本做法：
第一種，由學(xué)校出資，即學(xué)校承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用，如湖南、廣西、安徽、福建、廣東。浙江省要求保險(xiǎn)費(fèi)由學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中列支，高等院校則自籌解決保險(xiǎn)費(fèi)。而福建規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)用由投保的學(xué)校負(fù)擔(dān)。廣東省規(guī)定，學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)用由學(xué)校支付，不得向?qū)W生收取保險(xiǎn)費(fèi)。（注：參見廣東省教育廳《＜學(xué)生傷害事故處理辦法＞實(shí)施細(xì)則》第７０條規(guī)定。）
第二類，由學(xué)校與政府或社會(huì)共同出資，如山東、重慶、江西。其中重慶市規(guī)定，各區(qū)小學(xué)，原則上由區(qū)教委安排經(jīng)費(fèi)，區(qū)教委可以在有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)中列支此費(fèi)用或爭(zhēng)取同級(jí)財(cái)政的支持。市教委直屬中小學(xué)，此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由各校列入預(yù)算解決。而江西省則采取的“政府撥一點(diǎn)，學(xué)校擠一點(diǎn)，社會(huì)各界贊助一點(diǎn)，勤工儉學(xué)自籌一點(diǎn)”的辦法多方面籌措保險(xiǎn)費(fèi)資金。（注：江西省教育廳副廳長(zhǎng)洪三國(guó)：《在全省教育行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理工作會(huì)議上的講話》，２００８年６月１３日，參見江西教育網(wǎng)：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｘｅｄｕ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／ｘｂｑｇｊｘ／ｘｂｆｘｇｌ／２０１０／１０／２０１０１００３１０３５５６５９６．ｈｔｍｌ。）
第三類，由政府承擔(dān)。如上海規(guī)定由市政府為學(xué)校集體辦理保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)由政府財(cái)政支出；江蘇省保險(xiǎn)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)籌支付；北京市保險(xiǎn)費(fèi)用學(xué)校承辦者承擔(dān)。廣東省還規(guī)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由政府支付公立學(xué)校的校園方責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)。（注：參見廣東省教育廳《＜學(xué)生傷害事故處理辦法＞實(shí)施細(xì)則》第７０條之規(guī)定。）
關(guān)于學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，目前主要有以下幾種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將所有學(xué)校侵權(quán)賠償納入國(guó)家賠償體系，即由國(guó)家承擔(dān)。[8]其理由是：學(xué)校承擔(dān)著為國(guó)家培養(yǎng)人才的重任，對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理、教學(xué)、保護(hù)等義務(wù)是公法上的義務(wù)，一旦違反該義務(wù)而導(dǎo)致賠償，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法通則》和《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，由國(guó)家予以賠償。但批評(píng)指出，該觀點(diǎn)忽視了民辦學(xué)校和公立學(xué)校在性質(zhì)上的差異，民辦學(xué)校雖具有公益性，但屬于私法人，如果也納入國(guó)家賠償體系，顯屬不當(dāng)。[2]
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國(guó)家為全國(guó)所有學(xué)校承擔(dān)保費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)教育公平，民辦學(xué)校也應(yīng)納入在其中。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)盡管可以避免學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)問(wèn)題上的地區(qū)和學(xué)校的差異，較好地實(shí)現(xiàn)教育公平，但也涉及到民辦教育機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。國(guó)家只能對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管和檢查，而不能以所有者或舉辦者的身份來(lái)介入其學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，否者將過(guò)多的介入和干預(yù)，侵犯其辦學(xué)自主權(quán)。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由學(xué)校承擔(dān)保費(fèi)。根據(jù)教育部《處理辦法》第３１條，學(xué)校有條件的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)保險(xiǎn)法的有關(guān)規(guī)定，參加學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)。其中的條件，就是學(xué)校有經(jīng)濟(jì)條件，有承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)的條件。但筆者認(rèn)為，首先由學(xué)校承擔(dān)保費(fèi)不現(xiàn)實(shí)。學(xué)校為教學(xué)單位而非盈利機(jī)構(gòu)，其主要精力在教學(xué)活動(dòng)，不應(yīng)花費(fèi)更多氣力去籌集保險(xiǎn)費(fèi)；其次，目前學(xué)校教學(xué)經(jīng)費(fèi)比較緊張，如果由學(xué)校承擔(dān)保費(fèi)，一旦學(xué)校資金不足，投保費(fèi)用則很可能攤派到學(xué)生頭上，增加學(xué)生負(fù)擔(dān)；再次，學(xué)校承擔(dān)保費(fèi)依賴其經(jīng)費(fèi)水平，如果地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，則投保率就難以保證，這無(wú)疑削弱了學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)的保障力度。
第四種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由學(xué)校的管理者承擔(dān)保費(fèi)。根據(jù)《上海條例》第２２條“本市以市或者區(qū)、縣為單位組織學(xué)校為其責(zé)任投保”。從這種規(guī)定來(lái)看，實(shí)際上是上海市教委，即學(xué)校的管理者統(tǒng)一為所有的公辦和民辦的中小學(xué)校，按照在冊(cè)學(xué)生人數(shù)、整體向保險(xiǎn)公司購(gòu)買保險(xiǎn)。但筆者認(rèn)為，由學(xué)校管理者承擔(dān)保費(fèi)，也是不現(xiàn)實(shí)的，管理者為地方各級(jí)教育行政部門。這必然受到當(dāng)?shù)卣畬?duì)教育的重視程度和當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況的影響，很難全面落實(shí)；其次，廣大農(nóng)村地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政有限，教師工資都拖欠，更談不上出資為學(xué)校責(zé)任投保了。
第五種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由學(xué)校的舉辦者承擔(dān)保費(fèi)。根據(jù)《杭州條例》第２２條規(guī)定“教育行政部門以市或者區(qū)、縣（市）為單位組織學(xué)校參加校方責(zé)任保險(xiǎn)。學(xué)校投保責(zé)任險(xiǎn)的，所需經(jīng)費(fèi)由學(xué)校的舉辦者列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以學(xué)校為單位之列。《北京條例》第３１條規(guī)定“市和區(qū)、縣教育行政部門應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理責(zé)任保險(xiǎn)。保險(xiǎn)費(fèi)用由學(xué)校舉辦者承擔(dān)”。
筆者贊成第五種觀點(diǎn)，認(rèn)為學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校的舉辦者來(lái)承擔(dān)。對(duì)公立學(xué)校而言，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，國(guó)家也是學(xué)校侵權(quán)責(zé)任的最終承擔(dān)著，各級(jí)政府行政部門承擔(dān)保費(fèi)，為學(xué)校投保，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償損失，理所當(dāng)然。而對(duì)于民辦學(xué)校而言，學(xué)校資產(chǎn)非國(guó)有資產(chǎn)，其舉辦人對(duì)其享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)依法對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理，并承擔(dān)獨(dú)立的民事責(zé)任，購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)是維護(hù)學(xué)校和學(xué)生合法權(quán)利之必要。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)出錢”的原則，由投資方，即學(xué)校舉辦方來(lái)繳納保費(fèi)是理所當(dāng)然的。 五、學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)中的精神損害賠償
學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)公司是否應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)生精神損害進(jìn)行賠償，這個(gè)涉及到我國(guó)法律統(tǒng)一性問(wèn)題，也涉及到學(xué)校責(zé)任保險(xiǎn)保障力度的問(wèn)題。
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