[ 翟翌 ]——(2012-2-23) / 已閱10943次
論“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟
——一種社會權(quán)的中國實現(xiàn)方式
翟翌 西南政法大學 研究生
關(guān)鍵詞: 國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃/行政訴訟/社會權(quán)/證明責任/答復判決
內(nèi)容提要: 作為基本權(quán)利的社會權(quán)有不易實現(xiàn)之困。與西方自由主義憲法不同，中國憲法的社會主義本質(zhì)決定了其有諸多社會權(quán)內(nèi)容，且更應注意其實現(xiàn)。具有法定效力、內(nèi)容明確、與個人有直接法律利害關(guān)系的低層級“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”是具有中國特色的社會權(quán)實現(xiàn)工具，與之相關(guān)的行政行為可提起給付類訴訟。此種訴訟的證明責任、判決形式具有與一般行政訴訟不同的特點。原告除有符合起訴條件的初步證明責任外，還需負擔“直接而確切的因果關(guān)系”證明責任。具有特殊內(nèi)涵的法院“答復判決”不僅可避免司法權(quán)不考慮財政壓力過度干預行政權(quán)的后果，還可激發(fā)以人大審議為核心的政治過程。
一、引言：社會權(quán)實現(xiàn)之困
在2004年憲法修正案中，我們莊嚴的在憲法寫入：“國家尊重和保障人權(quán)”、“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”等條款，其中的“保障人權(quán)”含義為：“對于那些需要國家干預才能實現(xiàn)的權(quán)利，如受教育權(quán)、就業(yè)勞動權(quán)等，國家不僅不能侵犯，還需要以政權(quán)的力量采取積極有效的措施保證其實現(xiàn)。所以，‘保障人權(quán)’是為國家設定了積極義務。”[1]在傳統(tǒng)公法理論上，基本權(quán)利可分為自由權(quán)和社會權(quán)兩大部分。自由權(quán)作為消極權(quán)能為主導的權(quán)利，不僅得到各國憲法確認，各層級立法也對其進行嚴密的保護，是一種“看得見摸得著”的實效權(quán)利；與之相反，由于社會權(quán)的綱領(lǐng)性質(zhì)，其實現(xiàn)存在很大的困難。今日中國，社會轉(zhuǎn)型陣痛造成的公民社會權(quán)渴求比西方國家更為迫切，不能將社會權(quán)的不宜實現(xiàn)視為理所當然。社會權(quán)在社會主義憲法中具有更為重要的地位，因為：“社會主義憲法理論中，基本權(quán)利從來不是，或者說主要不是防御國家侵害的工具。社會主義憲法最為重視的基本權(quán)利的功能應該是‘受益權(quán)功能’，最為重視的國家義務是國家的積極義務，從社會主義國家憲法的規(guī)定來看，公民的基本權(quán)利是以勞動、休息、生存、受教育權(quán)等社會經(jīng)濟權(quán)利為核心內(nèi)容的（如蘇聯(lián)1936年憲法），這種權(quán)利構(gòu)造強調(diào)的是國家?guī)椭痛龠M公民權(quán)利實現(xiàn)的積極義務，與資產(chǎn)階級憲法將自由權(quán)作為最核心內(nèi)容而格外強調(diào)國家的消極義務是不同的。” [2]因此中國社會主義憲法不僅應尊重基本權(quán)利的消極面相，更應注意積極權(quán)利的實現(xiàn)，社會主義國家也更依賴社會權(quán)的實現(xiàn)以“通過權(quán)力啟動合乎人們期望的政府功能，滿足人民的需要并贏得公民的合法性認同。” [3]由于社會權(quán)的綱領(lǐng)性，公民一般難以僅因憲法上的社會權(quán)條款，就可向法院提起對國家的訴訟而獲得支持。往往只有在立法機關(guān)將憲法上的社會權(quán)細化為立法后，公民的社會權(quán)才可能獲得保護，政府也有裁量權(quán)來決定實現(xiàn)社會權(quán)的具體方式。這是考慮到社會權(quán)的保護需要政府財政開支、國家的負擔須具有明確性等因素，而且如果法院僅以憲法上規(guī)定的社會權(quán)為由即干預行政職能，有可能導致司法權(quán)恣意凌駕于立法權(quán)之上，違背權(quán)力分工原則。在德國憲法史上，“魏瑪憲法以其社會權(quán)條款數(shù)量之龐大、社會權(quán)種類之完備、性質(zhì)之明顯而成為20世紀憲法之典范。” [4]雖然它規(guī)定了較多社會權(quán)，但由于德國近代以來的法律實證主義和立法絕對主義之傳統(tǒng)，且政府也無法提供足夠的財政支持，特別是無法提供充足的司法救濟，魏瑪憲法規(guī)定的極為精彩的社會權(quán)幾近淪為擺設。考慮到社會權(quán)實現(xiàn)艱難，二戰(zhàn)后德國基本法“放棄了社會基本權(quán)的提法，而采用了‘社會法治國家’這一不能直接證立個人請求權(quán)的表述。” [5]美國憲法也未明確規(guī)定過多的社會權(quán)。而中國憲法作為社會主義憲法，對社會權(quán)的規(guī)定則較多：不僅在總綱部分的14條、19條、21條、22條、23條、26條等有所體現(xiàn)，也在第二章公民基本權(quán)利義務中的42條、43條、44條、45條、46條、47條等做了規(guī)定，可見社會權(quán)的實現(xiàn)任務，在中國更為艱巨。要將綱領(lǐng)性的社會權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的權(quán)利，無論在西方還是中國都是一個具有挑戰(zhàn)性的難題。本文將立足于中國法律體系資源，以全國、省、地級市、區(qū)縣四級的“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”（以下簡稱“規(guī)劃”）為研究對象，探討其相關(guān)行政訴訟問題，提出一個基于此的實現(xiàn)社會權(quán)制度框架。
二、“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”的性質(zhì)
（一）“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”的內(nèi)容及定義
我國《憲法》規(guī)定全國人大的一項重要職權(quán)是：審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告。全國人大常委會則可在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案；而在地方，從中央到縣級地方各級人民大表大會都有權(quán)制定轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》還規(guī)定各級人大常委會有權(quán)決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃進行變更。根據(jù)十二五綱要：“闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)”確定的主旨，各級國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容主要包括：權(quán)利保護、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、重大工程、區(qū)域合作、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展、教育文化和人力資源建設、資源與生態(tài)環(huán)境建設、基礎設施建設、體制改革、政治民主建設、法制發(fā)展等方面，其中包含較多的社會權(quán)內(nèi)容，其細致程度也逐級具體化。 筆者認為“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”可定義為：憲法和法律賦予縣級及以上人大依職權(quán)制定的，以明確各級政府工作職責和具體目標、引導公民和相關(guān)市場主體行為為主要目的，以經(jīng)濟調(diào)控、社會管理、權(quán)利保護和公共服務等為主要內(nèi)容，具有法定效力的法律文件。
（二）“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”的法定效力
我國原將“規(guī)劃”稱為“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃”，十一五起，改名為“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”。在計劃經(jīng)濟時代，由于采取指令性計劃手段管理經(jīng)濟，各級“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃”具有高度權(quán)威性和法律約束力。雖然改革開放后實行社會主義市場經(jīng)濟體制，但我國并非西方經(jīng)典自由主義意義上的市場經(jīng)濟，而是在國家宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟，“規(guī)劃”中部分內(nèi)容依然具有重要影響力。在中國傳統(tǒng)的憲法學理論上，人民代表大會職權(quán)主要分為：立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)四項。所謂決定權(quán)，即人大決定重大事項的權(quán)力。一些學者認為，審查和批準“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”屬于人大決定重大事項的內(nèi)容，故該項權(quán)力應該是“決定權(quán)”。 [6]人大同時具有“國家權(quán)力機關(guān)”和“國家立法機關(guān)”的雙重地位，筆者認為其行使審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃時體現(xiàn)的權(quán)力是作為“立法機關(guān)”的權(quán)力，而非“國家權(quán)力機關(guān)”的那種修改憲法、憲法監(jiān)督的權(quán)力。 [7]這種四分法只是一種對權(quán)力“內(nèi)容”上分類，從載體上看，無論是“立法”或“決定”，都是國家權(quán)力機關(guān)作出的具有立法效力的“行為”，本質(zhì)上都是立法權(quán)的體現(xiàn)。以全國人大為例，“憲法第62條對全國人大職權(quán)作了系統(tǒng)規(guī)定。這條規(guī)定授予全國人大的15項職權(quán)所涉及到的事項，凡有必要都能以法律的形式加以調(diào)整。” [8]而在全國人大常委會那里，“憲法67條規(guī)定全國人大常委會行使21項職權(quán)。行使這些職權(quán)如需藉助法律的作用，全國人大常委會便可以在這些職權(quán)范圍內(nèi)制定法律、實行立法調(diào)整。這些職權(quán)涉及的事項包括……（2）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。” [9]在地方，雖然各級“規(guī)劃”不是法律或地方性法規(guī)，但因其行使的是憲法賦予的權(quán)力，因此也是一項具有法定效力的行為，而且這也體現(xiàn)了各級人大作為地方權(quán)力機關(guān)所擁有的處理當?shù)厥聞盏臋?quán)力。在我國人民代表大會憲政制度下，應對“實質(zhì)意義上的法律”做廣義理解，經(jīng)過各級人大依憲法批準的“規(guī)劃”具有法定的實質(zhì)效力。因此雖然關(guān)于“規(guī)劃”的“決議”本身并不具有實體性規(guī)范內(nèi)容，但它是對已有“規(guī)劃”批準與確認的法律文件。
（三）“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃” 與“行政計劃”之區(qū)別
要認識“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”的法定效力，還需將其與“行政計劃”相區(qū)分。“行政計劃，又稱行政規(guī)劃、行政設計，是指行政主體在實施公共事業(yè)及其他活動之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標，事前制定出計劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現(xiàn)該綜合性目標所必須的各項政策性大綱的活動。” [10]作為一種新興行政活動方式，近年來“行政計劃”成為行政法學研究熱點。然而由于很多學者未將“行政計劃”與“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”區(qū)分，并將后者視為前者的一種 [11]。這使得“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”自身性質(zhì)及其本應具有的重要學術(shù)價值湮沒于對“行政計劃”的熱烈討論中，幾乎默默無聞。筆者認為，“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”與“行政計劃”具有重大差別：1.制定主體不同，“國民經(jīng)濟與社會規(guī)劃”是由作為權(quán)力機關(guān)的人民代表大會批準和審議的，而“行政計劃”只是由行政部門所形成的。2.依據(jù)和效力不同。人大批準和審議“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”是憲法所賦予的職權(quán)，因而其中的約束性指標具有法定效力；而“行政計劃”則沒有這樣的憲法賦權(quán)，并且“行政計劃”還分為對內(nèi)和對外兩種不同類別，僅對內(nèi)產(chǎn)生效力的行政計劃是一種行政事實行為 [12]；3.程序不同。“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”從編制到人大審議形成和調(diào)整，具有嚴格的法定程序，而“行政計劃”則不必然具有這種嚴格的法定程序 [13]，該特點尤其體現(xiàn)在內(nèi)部行政計劃中；4.內(nèi)容不同。“行政計劃”包括的主要內(nèi)容是內(nèi)部一些工作計劃和某些對外產(chǎn)生影響力的行政事務，而“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”所包括的內(nèi)容不僅包括一般行政事務，還包括了其他內(nèi)容，尤其有更多的社會權(quán)保護內(nèi)容；5.救濟不同。目前對于行政計劃相關(guān)行政行為的可訴性，是世界各國的做法并不相同 [14]，我國對行政計劃相關(guān)訴訟和賠償?shù)睦碚撎接懞蛯嵺`也剛起步。本文認為，“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”具有比“行政計劃”更高的法定效力，部分明確性內(nèi)容的相關(guān)行政行為可請求法院予救濟。
三、“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)行政行為的可訴性
（一）低層級“規(guī)劃”中的“明確性內(nèi)容”
雖然“規(guī)劃”具有憲法賦予的法定效力，但并不意味著其中所有內(nèi)容均有對公權(quán)力約束性的效力，因為它畢竟是對長遠事務的計劃，很多內(nèi)容并不確定，無法明確權(quán)利義務關(guān)系，那些模糊或難以具體化的“規(guī)劃”內(nèi)容的相關(guān)行政行為不具可訴性，只有其中明確事項的相關(guān)行政行為可能具有可訴性。筆者以全國、廣東省、廣州市、廣州天河區(qū)四級最新制定的“十二五規(guī)劃（2011—2015）”中的明確性內(nèi)容為分析標本 [15]，對其中明確性事項的研究得出以下幾點結(jié)論：第一，“規(guī)劃”中存在著大量社會權(quán)保護內(nèi)容（“規(guī)劃”所含內(nèi)容豐富，但本文的探討主題限于其中的社會權(quán)內(nèi)容）。雖然四級規(guī)劃大部分都是籠統(tǒng)事項，但依然存在許多可確定的內(nèi)容，外交事務、軍事事務并不具有訴訟意義，能夠明確的社會權(quán)部分的相關(guān)行政行為可能具有司法可訴性，第二，所謂明確性事項，主要包括兩大類：一類是約束性的指標，即體現(xiàn)為數(shù)字的內(nèi)容，如“全國規(guī)劃”的“城鎮(zhèn)保障性安居工程建設３６００萬套”，“天河區(qū)規(guī)劃”的“建設48間社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站），新增三間三級醫(yī)院，三間二級醫(yī)院”等；另一類是不體現(xiàn)為數(shù)字，但具有確定性內(nèi)容的事項，如“全國規(guī)劃”中的“實施艾滋病防治、肺結(jié)核防治、農(nóng)村婦女孕前和孕早期補服葉酸、農(nóng)村婦女住院分娩補助、農(nóng)村婦女宮頸癌乳腺癌檢查、貧困人群白內(nèi)障復明等重大公共衛(wèi)生服務專項。”；“廣州規(guī)劃”的“完成廣州醫(yī)學院新造校區(qū)建設”、“ 實現(xiàn)社會保障卡覆蓋所有參保人群”等。
第三，“規(guī)劃”內(nèi)容隨著層級的降低而愈加細化和具體。國家級的規(guī)劃所針對對象是全國性事務，廣東省“規(guī)劃”所針對的是全省性事務，因此即使是明確的數(shù)字，也依然較為抽象。而到了廣州市、天河區(qū)一級的“規(guī)劃”中，隨著對象的縮小，逐漸可具體到個人身上，從而為相關(guān)行政行為的行政訴訟達到“具體性”的“成熟”起訴要件提供可能。比如“天河規(guī)劃”中“全區(qū)學前三年戶籍兒童入園率保持100%”、 “‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”等。雖然級別較高的“規(guī)劃”達不到具體而明確標準，但它依然發(fā)揮作用：根據(jù)規(guī)定，制定下級規(guī)劃要在上級規(guī)劃框架內(nèi)進行，體現(xiàn)上級規(guī)劃精神，因此法院在行政訴訟中，除依據(jù)本級規(guī)劃的具體內(nèi)容來進行審查外，在內(nèi)容不明確需要解釋時，應參考上級“規(guī)劃”的內(nèi)容來解釋本級“規(guī)劃”。而各級人大常委會在中期調(diào)整本級“規(guī)劃”內(nèi)容時，也應對上級規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容予以參考或者用其來解釋本級“規(guī)劃”的有關(guān)內(nèi)容。
（二）“規(guī)劃”相關(guān)訴訟的“原告資格”
“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”本身并不可訴，但與“規(guī)劃”有關(guān)的行政行為能具體到影響相對人權(quán)利時，則有可能符合法院訴訟的標準，符合行政訴訟原告資格，關(guān)鍵是要達到案件的成熟性標準，行政相對人提起行政訴訟時，應負一個初步舉證責任：“起訴人對行政行為與其合法權(quán)益之間是否存在的‘法律上的利害關(guān)系’的舉證，是法院對原告是否具有獲得本案裁判資格進行審查的基礎。” [16]根據(jù)最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋”第一條規(guī)定：“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。在我國臺灣有關(guān)“行政計劃”訴訟的“所謂成熟性原則是行政計劃的救濟可以通過依據(jù)行政計劃而作出的另一個具體的行政行為（可以是抽象行政行為也可以是具體行政行為）來實現(xiàn)，而對于計劃本身的不服提起的訴訟一般不予接受” [17]。具體到區(qū)縣級“規(guī)劃”，如天河區(qū)“十二五規(guī)劃”中的“‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”的內(nèi)容，已具體到了影響公民個人權(quán)利義務，一旦有當?shù)亍憔蜆I(yè)家庭’的相對人因政府怠于保障其“勞動權(quán)”而受到損害，依據(jù)規(guī)劃中的規(guī)定要求政府履行義務被拒絕時，他就可以提起行政訴訟，要求政府履行法定義務。而在層級較高的國家和省級“規(guī)劃”中，由于較為宏觀，相對人不易完成自己與之有“法律上利害關(guān)系”的初步舉證責任，因而對該層級有關(guān)行政行為提起行政訴訟并不現(xiàn)實。相對人主要可對與自己關(guān)系密切的區(qū)縣級或市級“規(guī)劃”相關(guān)行政行為提起行政訴訟。根據(jù)國家十二五規(guī)劃的表述，““本規(guī)劃確定的約束性指標和公共服務領(lǐng)域的任務，是政府對人民群眾的承諾。主要約束性指標要分解落實到有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市。要明確工作責任和進度，主要通過政府運用公共資源全力完成。”、“本規(guī)劃經(jīng)過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力”。 本規(guī)劃確定的約束性指標和公共服務領(lǐng)域的任務，是政府對人民群眾的承諾。主要約束性指標要分解落實到有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市。”可見規(guī)劃本身也明確了其政府職責和法定效力。這種類似表述也存在于其他各級“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”中。能夠?qū)Α靶姓媱潯毕嚓P(guān)行政行為提起訴訟的一個根據(jù)在于：基于“信賴利益”保護的原則。公民向法院提起對“行政計劃”相關(guān)行政行為訴訟要勝訴，不僅需要“法律上利害關(guān)系”的初步證明責任，而且還要符合“信賴利益”的要求；而“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)訴訟與之不同，雖然筆者并不否認其中也存在有信賴利益的因素，但是它之所能提起訴訟，更為根本的乃是因為它具有來源于憲法所賦予的效力，并由各級權(quán)力機關(guān)所通過，雖然“規(guī)劃”并不是那種形式意義上的法律或行政法規(guī)，但國家級和省級、較大市人大制定的規(guī)劃中的明確性和拘束性內(nèi)容，具有“實質(zhì)意義”的法律或地方性法規(guī)的約束力，而一般地市級和縣級人大雖然無權(quán)制定地方性法規(guī)，但依據(jù)憲法規(guī)定，它們作為地方國家權(quán)力機關(guān)，有權(quán)決定當?shù)馗黜椫卮笫聞眨ㄟ^的“規(guī)劃”實際上也體現(xiàn)了“地方事務決定權(quán)”內(nèi)涵。因此“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”不僅可具有“行政計劃”那種“信賴利益”，還有憲法賦權(quán)，并且還具備各級權(quán)力機關(guān)對“地方事務決定權(quán)”的運用。在不違背上級法律規(guī)范的前提下，法院在處理相關(guān)訴訟時應尊重各地人大在當?shù)亍耙?guī)劃”中所體現(xiàn)的憲法確定的內(nèi)容，承認其可訴性，并以此為依據(jù)裁判。
四、法院對“規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟的司法技術(shù)
在闡述了“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”的法定效力和部分內(nèi)容相關(guān)行政行為的可訴性后，需對法院“規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟的司法技術(shù)做一個梳理。只有明確其司法程序和和訴訟處理方法，才能通過“規(guī)劃”相關(guān)訴訟使社會權(quán)得以實現(xiàn)。需要注意的是，對社會權(quán)的相關(guān)行政訴訟，應該首先依據(jù)法律、法規(guī)，只有在無法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，再考慮以“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”為訴訟依據(jù)，這是由我國法律體系完整性和穩(wěn)定性決定的。
（一）受案范圍
根據(jù)《行政訴訟法》第11條第八項規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（八）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。”最高人民法院“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋”第一條：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”而“行政訴訟法中的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)均是廣義上的，也就是說只要某項權(quán)利包含了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，就應該屬于司法保護的范圍，而經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利都或多或少的、直接或間接的包括人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。所以最高人民法院《若干問題解釋》把可訴性行政行為從涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政行為擴展到了除政治權(quán)利以外的所有其他權(quán)益的行政行為。” [18]故具有法定效力的各級“規(guī)劃”社會權(quán)內(nèi)容，如果能夠具體化而達到成熟性，其相關(guān)行政行為即符合我國行政訴訟法受案范圍的規(guī)定。
（二）訴訟類型
與日本等國以訴訟類型的構(gòu)造來對行政訴訟進行區(qū)分 [19]的理論不同，我國行政訴訟法傾向采取以判決形式來對行政訴訟進行歸類 [20]。然而，日本等國做法依然值得我們借鑒，筆者認為，在“規(guī)劃”有關(guān)訴訟中，相對人提起的訴訟類型主要是行政給付類訴訟，主要有兩種類型，一種是要求行政機關(guān)履行“規(guī)劃”相關(guān)義務而為一定行政行為的“課予義務訴訟”，另外一種則是“一般給付之訴”。“課予義務訴訟是指公民、法人或其他組織向行政機關(guān)申請作出某種行政行為，遭受行政機關(guān)違法拒絕或在相當期間未能作出致使其權(quán)益受到侵害，向法院起訴請求判令行政機關(guān)作出其所申請的行政行為的一種訴訟類型。” [21]而“一般給付之訴”是指“要求國家行政（hoheitliche Verwaltung）作出除行政行為以外的其他所有行為。在許多情況中，這種訴訟涉及的都是事實性行政行為（事實行為[Realakt]）。” [22]“課予義務訴訟與一般給付訴訟的根本區(qū)別在于訴訟標的不同。凡是請求法院判決命令行政機關(guān)作出行政行為之外的其他給付，如給付財產(chǎn)、事實行為抑或頒布行政規(guī)范的，則應當提起一般給付訴訟。而就課予義務訴訟來說，其訴訟對象只能是特定的行政行為。” [23]“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，有要求行政主體履行一定行政行為，也有要求行政機關(guān)作出行政行為之外的其他事實行為，如建造公共設施、生存照顧、福利金等。“在行政給付訴訟體系中，一般給付訴訟的組織架構(gòu)只有用‘減法’計算出來，即在給付訴訟的適用范圍內(nèi)減去課予義務訴訟的范圍，剩下的就是一般給付訴訟的范圍。” [24]各級“規(guī)劃”中要求行政主體作出事實行為的內(nèi)容占大多數(shù)，因此“規(guī)劃”有關(guān)行政訴訟中，“一般給付之訴”占大部分比例，“課予義務訴訟”則占據(jù)小部分比例。
（三）證明責任
我國行政訴訟的審查標準是“合法性審查標準”，并不審查行政行為的合理性，這一點需要在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中堅持，因此仍然實行舉證責任倒置，由行政主體證明相關(guān)行政行為的合法性。原告在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中負擔的證明責任，比一般行政訴訟要重得多，這是該種訴訟的重要特點，這也是為了防止濫訴所做的一個限定。根據(jù)“最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”第27條之規(guī)定，原告對下列事項承擔舉證責任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實； （三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實；（四）其他應當由原告承擔舉證責任的事項。根據(jù)這條規(guī)定，行政訴訟的原告主要有兩個證明責任：一是證明其起訴符合法定條件的“初步證明責任”；二是在“行政賠償訴訟”中，原告需要證明被訴行為導致相對人受損的事實。在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，原告的證明責任除了起訴時的“初步證明責任”外，更為關(guān)鍵的在于他必須能證明行政主體不保護“規(guī)劃”中確定的權(quán)利，與自己受損的利益存在著直接的因果關(guān)系，從而確定的產(chǎn)生行政主體的給付義務。需要注意的是，原告此時的證明責任，與“若干解釋”27條第一項規(guī)定的證明符合起訴要件的“初步證明責任”不同，在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中證明符合起訴要件的“初步證明責任”只是一種能夠形式上證明原告與該行政行為具有“法律上利害關(guān)系”的程度最為簡單的舉證責任，法院只需審查該“規(guī)劃”中是否有有此權(quán)利保護內(nèi)容，以及原告的身份（比如是否是當?shù)鼐用瘢┖蜋?quán)利受損的狀態(tài)等與此有關(guān)的形式上法律關(guān)系。“在受理階段，法院對原告的審查只能是形式審查，而不能進行實質(zhì)性審查。” [25]如廣州“十二五規(guī)劃”中的“到2015年城市生活污水處理率達到90%”的內(nèi)容，廣州某可能因為環(huán)境污染患上癌癥的市民以政府怠于履行職責向法院起訴，符合起訴要件，案件被受理后，該公民必須通過醫(yī)學手段證明其患病與其生活環(huán)境中的“城市生活污水處理率未達到90%直接有關(guān)，其實現(xiàn)其環(huán)境權(quán)的訴求才有可能獲得支持。筆者稱這種證明責任為“直接而確切的因果關(guān)系”證明責任。當然其中也有一些“規(guī)劃”相關(guān)訴訟不需要這么重的證明則責任，這主要存在于一些簡單的物質(zhì)幫助內(nèi)容中，如天河區(qū)“十二五規(guī)劃”中“‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”“確保重大自然災害發(fā)生后24小時內(nèi)災民的基本救助措施到位。”等。
（四）判決方式
由于“規(guī)劃”內(nèi)容豐富，社會權(quán)的實現(xiàn)方式也有多種方式，因此法院判決的形式不應拘于定數(shù)，“我國的行政訴訟帶有的客觀訴訟性質(zhì)可能對原告的利益提供超乎其上的司法保護，即原告僅要求法院判決行政機關(guān)做出行政行為，法院作出的卻可能是要求行政機關(guān)作成具有實際內(nèi)容的判決” [26]。筆者認為，“規(guī)劃”有關(guān)社會權(quán)給付訴訟中，法院可主要作出以下幾種形式的判決：
1．課以具體義務判決
根據(jù)行政訴訟法第54條之規(guī)定，人民法院在被告不履行或拖延履行法定職責之時，可判決其在一定期限內(nèi)履行。所謂“課以具體義務判決”是指法院針對訴訟標的為特定行政行為的履行訴訟中，判決行政機關(guān)履行具體義務的一種判決方式。法院作出此種判決時，必須要達到裁判時機已臻成熟的程度，只有在“裁量為零的情況下，意即行政機關(guān)只可能有唯一選擇的情況下，法院的裁判時機可以確定已臻成熟。” [27]如天河區(qū)天河區(qū)十二五規(guī)劃中的“‘零就業(yè)家庭’一人就業(yè)率為100%”等內(nèi)容即屬此類。由于在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，權(quán)利義務往往比較抽象，行政主體往往具有自由裁量權(quán)，而法院須謹守司法權(quán)與行政權(quán)之間的界限，因此課以具體義務判決的使用應較為慎重。
2．概括的給付判決
所謂概括的給付判決，是指法院在行政訴訟中，對那些還有行政自由裁量權(quán)余地的案件，判決行政主體要做出行政行為的判決，法院并不指明具體給付內(nèi)容。行政訴訟法第5條中的履行法定職責判決實際上是課以具體義務判決和概括的給付判決的綜合，而“與課以具體義務訴訟不同，在給付訴訟中，法院的權(quán)力只是根據(jù)原告的訴求判決行政機關(guān)停止、中止或者作出行政行為，而非停止、中止或者作出具有實際法律效果的具體的、確定的行政行為。此外，課以具體義務訴訟針對的對象是特定的行政行為，而給付訴訟針對的對象不具有特定性和確定性。” [28]在“規(guī)劃”相關(guān)訴訟中，由于規(guī)劃本身內(nèi)容的復雜性質(zhì)，使得被訴行政行為存在一定的裁量空間，概括的給付判決應該在“規(guī)劃”有關(guān)訴訟中占多數(shù)。
3.“答復判決”
在廣義上，大陸法系國家的“答復判決”可歸屬于前面的“概括的給付判決”一種，“答復判決”也可歸入行政訴訟法54條第（三）項的履行判決中。而筆者在這里所說的與“規(guī)劃”相關(guān)訴訟有關(guān)的“答復判決”則包含了基于中國實際的一些新涵義。“規(guī)劃”的實現(xiàn)往往需要動用各方面的資源，尤其是需要政府作出財政上的安排，客觀實際也可能出現(xiàn)變動，從而造成實質(zhì)上不可能實現(xiàn)。然而各級“規(guī)劃”具有憲法賦予的法定效力，政府不能隨意的不予遵守，這不僅是一種違法的行為，也對整個法治國家的建設帶來不利影響。考慮到“規(guī)劃”可能由于各種原因而出現(xiàn)更改或者難以實現(xiàn)的情況，為了維護“規(guī)劃”的法定效力和尊嚴，憲法等相關(guān)法律對“規(guī)劃”的調(diào)整規(guī)定了法定程序:《憲法》第67條第（五）項規(guī)定：在全國人民代表大會閉會期間，由全國人大常委會審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案；《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第21條規(guī)定：國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃經(jīng)中期評估需要調(diào)整的，人民政府應當將調(diào)整方案提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。法院不易過多的干預政策性的事務而強令行政主體行為，因此，經(jīng)過審查和聽取政府答辯后，除了情況緊急需及時判決行政機關(guān)履行義務外，當法院認為確實因為客觀原因難以履行規(guī)劃中的內(nèi)容時（必須是法院而非行政機關(guān)認定為難以實現(xiàn)，否則可能會成為行政機關(guān)逃脫責任的借口），可作出“答復判決”：不是要求行政主體完成具體的給付義務，而是要求其對原告基于“規(guī)劃”的請求作出答復，法院應指明這種“特殊的答復”是政府依法向同級人大常委會提請對規(guī)劃的重新審議，待人大常委會對“規(guī)劃”維持或者改變的決定作出后，行政主體再向原告作出是否履行以及如何履行和人大常委會修改規(guī)劃內(nèi)容的答復。法官在這里的“答復判決”中實際上有一種“間接強制”的效力：“行政法院不能命令行政機關(guān)為一定的行為或不行為，有些判決實際上對行政機關(guān)是一種間接的強制。……有時行政法院的判決，在主文中遣回申訴人和行政機關(guān)商談解決辦法，實際上是間接命令行政機關(guān)重新作出決定。” [29]此外根據(jù)“最高人民法院《行政訴訟法》若干解釋”第60條之規(guī)定，人民法院判決被告履行法定職責，應當指定履行的期限，因情況特殊難以確定期限的除外。考慮到人大常委會審議調(diào)整“規(guī)劃”的會期和議程的不確定性，因此最好不要指定履行期限。法院要求政府向同級人大常委會作出調(diào)整規(guī)劃的請求并做答復的判決，是依據(jù)《憲法》67條和《人大常委會監(jiān)督法》21條所作出的判決（既然政府都認為難以實現(xiàn)，就應依法規(guī)定要求調(diào)整，否則就是違法），具有嚴格的法律規(guī)定依據(jù)，政府應不能拒絕。這種“答復判決”可避免不考慮政府財政壓力而導致的司法權(quán)過度干預，作為預算的批準者，人大對政府財政有最終的決定權(quán)。
另外，這種特殊意義的“答復判決”不僅具有保障當事人合法權(quán)利，維護“規(guī)劃”法定效力和遵守法定程序的效果。而且對啟動和加強以人大為中心的政治審議過程具有重要意義。正如有學者指出的那樣，社會權(quán)的實現(xiàn)根本上并不在于將其規(guī)定在憲法中，也并不一定在于違憲審查和司法過程。 “在中國所處的特殊情勢之下，通過強化以人大為中心的政治審議過程，既可以有效減少侵權(quán)事件的發(fā)生，又能制度性地促進政府關(guān)注社會權(quán)訴求，避免把改善民生僅僅作為防止社會失序的功利主義回應。……公民權(quán)利的保障主要應該依賴政治過程：選舉壓力、表達自由以及由此形成的政府責任。在許多國家，保障公民社會性權(quán)利的主要方式還是政治渠道。” [30]法院通過要求政府通過人大調(diào)整“規(guī)劃”內(nèi)容的“答復判決”恰恰可以激發(fā)此種政治過程，因為政府在法院判決下向人大常委會要求修改和調(diào)整其中的關(guān)于社會權(quán)的內(nèi)容，需要人大常委會的審議，政府需要報告既有的對“規(guī)劃”的執(zhí)行情況，也要給出理由說服人大常委會的各位代表，開啟了人大對政府的監(jiān)督。而當“規(guī)劃”真正能發(fā)揮應有的法定效力，相關(guān)行政行為具有可訴性時，自然會引起公民的關(guān)注，而人大代表也受制于選民更多的壓力。如果人大常委會在審議過程中再增加一些程序性規(guī)定，如依據(jù)正當程序原則，通知行政訴訟原告作為利害關(guān)系人參與政府要求修改規(guī)劃的聽證會，在作出對其不利的修改前，給與其發(fā)表言論的機會等，就更加能凸顯這種政治過程的意義，這也有利于使政府通過保障社會權(quán)來贏得人民的支持，重塑政府的形象，因為“政府的行政權(quán)力不僅僅是外部的強制力，還必須具有能為社會和民眾所接受的道德感召力” [31]。如果人大常委會審議后認為不同意修改，則行政機關(guān)必須履行其義務，公民的社會權(quán)則告實現(xiàn)；如若同意修改，則亦已引發(fā)政治過程，從總體和長遠上看，這種政治過程對社會權(quán)的實現(xiàn)也有意義。此外，還需注意政治過程對規(guī)劃制定的影響，這可能會導致政府在起草本級規(guī)劃時為逃避責任的模糊化處理方式，如使用“力爭”、“基本實現(xiàn)”、“推動“等詞匯來代替明確性內(nèi)容。人大在審議和調(diào)整低層級的規(guī)劃時，應注意糾正政府的這種傾向，對可明確的事項，應采用清晰的表述形式，發(fā)揮政治過程的監(jiān)督作用，從源頭上確保低層級規(guī)劃的權(quán)利保護功能。
因此“規(guī)劃”相關(guān)訴訟的答復判決，不僅具有實現(xiàn)公民社會權(quán)的意義，也有通過以人大為核心的政治過程推動中國憲政建設的意義。
4.其他類型的判決
由于一般給付之訴“早已成為一種普遍的，適用于一切非行政行為的權(quán)力行為的兜底性訴訟（Auffangklage）。” [32]因此對于內(nèi)容豐富的“規(guī)劃”相關(guān)訴訟，法院的判決應注意情況的復雜性，除了以上的課以具體義務判決、概括的給付判決、答復判決外，還可能存在情況判決、部分判決、確認判決等其他類型的判決 [33]，這些靈活的判決類型，需要法院根據(jù)實際情況給予適當裁判，從而充分保護公民的權(quán)利。當然，法院在審理此類案件時，依然需要謹守權(quán)力分工的原則，不宜隨意過度的干預行政過程。
五、代結(jié)語：憲法學與行政法學應該“走得更近”
世界成文憲法代表性國家德、美、日的憲法中，關(guān)于立法機關(guān)的職權(quán)，都沒有中國這樣的“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”類似規(guī)定 [34]，可見“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”是一個具有中國特色的法律資源，它為我們解決在西方同樣存在的社會權(quán)不易實現(xiàn)問題提供了一個具有潛力的框架。而且由于各級“規(guī)劃”是根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平來制定的，因此可根據(jù)各地的實際情況通過“規(guī)劃”來確定社會權(quán)的不同保障水平。而且與民事案件相比，我國行政案件數(shù)量相對較少，通過“規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟可以適當增加法院行政案件的受案數(shù)量，更可以實現(xiàn)較為迫切社會權(quán)救濟。
筆者認為，推動中國憲政建設，要立足于中國實際，用足現(xiàn)有的法治資源，不要輕言推倒重來，言必稱西方的態(tài)度，或者熱衷于研究“高深”外國理論的作風，都無益于我國法治建設。法律最終是一門關(guān)乎實踐的學科，進行法學研究，最好要對現(xiàn)有法律條文深耕細作。我國學術(shù)界一直有憲法學與行政法學分離的傾向，雖在學科設置上，“憲法學與行政法學”為一家，但是實際卻有“憲法學”與“行政法學、行政訴訟法學”“分家”的隱憂。除了憲法監(jiān)督外，憲法學如果無法通過行政法、行政訴訟法實踐，則有被架空的可能；雖然奧托.梅耶曾發(fā)出“憲法滅亡、行政法長存”的感慨，但如果沒有憲法學的引導，“行政法的深入發(fā)展越來越受到極大的阻礙甚至被窒息。” [35]憲法學對行政法學的幫助尤其體現(xiàn)在憲法解釋學上，而現(xiàn)時中國行政法學的研究，很多都超出了行政法學本應該研究的范疇，去關(guān)注一些本與公法學“關(guān)系不大”的“問題”，如研究到行政管理學的“效率性”、經(jīng)濟學等方面，造成了行政法學的自我迷失和扭曲，這很大程度上是忽視憲法學對行政法學方向的指引導致的。德國公法學界的許多學者都同為憲法學與行政法、行政訴訟法領(lǐng)域的大家，在我國臺灣地區(qū)，也有多位學貫憲法學與行政法的學者及法官，這對德國和我國臺灣的違憲審查、憲法訴訟、行政訴訟的實踐，能有一條從憲法到行政法的貫通之路有一定有益影響。因此在中國公法學研究中，應該注意二者的融合，仿造胡適先生所倡導的話語：憲法學應該多“研究些問題，少談點主義”，多將憲法理論灌注于可實踐的問題；行政法、行政訴訟法學則應“多談點主義，少研究些‘問題’”，注重憲法學理論對行政法學實踐的指導，實踐憲法學控制公權(quán)力、保護公民權(quán)利的精神，不沉迷于研究本不屬于公法學的“問題”。本文正是以“憲法學”、“行政法學”、“行政訴訟法學”的充分交融為研究方法，試圖探索一條中國特色實現(xiàn)社會權(quán)的新路徑，并借此激發(fā)以人大審議為核心的政治過程。
最后，本文雖然從技術(shù)上論證了該種訴訟的正當性和可行性（這也是法學研究所能完成的主要任務）。但筆者亦深刻清醒，實現(xiàn)“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃”相關(guān)行政訴訟，依然有待于有關(guān)決策和法官的智慧。
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