[ 韓秀麗 ]——(2012-3-1) / 已閱22745次
值得反思的是,到目前為止,在我國與其他國家締結的雙邊投資協定中,除2009年《中華人民共和國政府與東南亞國家聯盟成員國政府全面經濟合作框架協議投資協議》(以下簡稱《中國-東盟國家投資協議》)外,其他的雙邊投資協定很少涉及有此類自裁決條款。《中國-東盟國家投資協議》第17條(安全例外)規定:“本協定的任何規定不得解釋為:(1)要求任何一方提供其認為如披露會違背其基本安全利益的任何信息;或(2)阻止任何一方采取其認為對保護基本安全利益所必需的任何行動……”在我國已經與129個國家締結了雙邊投資協定且還在締結新協定和修改舊協定的情況下,這些雙邊投資協定尤其是目前仍處于談判過程中的中美雙邊投資協定是否應當包含自裁決條款以及如何制訂自裁決條款是我們需要解決的問題。
(一)自裁決條款的選擇
也許,從經濟利益出發,我們應當考慮在雙邊投資協定中是包含還是排除自裁決條款這一問題。例如,在我國正逐步成為資本輸出大國的情況下,尤其是在我國政府在海外擁有的大量主權財富基金存在遭遇東道國政府根據自裁決條款采取相關措施的情況下,我國與他國簽訂的雙邊投資協定是否應當包括自裁決條款呢?從法律上講我國是不能完全排除自裁決條款的,因為權利與義務的平衡及公平和正義是一個條約最本質的特征。從經濟上講,雖然我國正在成為資本輸出大國,但更是一個資本輸入國,而美國仍然是世界上最大的資本輸出國。聯合國貿易和發展會議發布的《2010年世界投資報告》顯示,美國的海外直接投資世界排名第一(達2 480億美元),而中國排名第六(達520億美元)。[33]試想一下,美國海外投資的規模要遠遠大于我國,且美國成為主要資本輸出國的歷史也遠遠早于我國,為何美國不擔心其與其他國家簽訂雙邊投資協定中存在的自裁決條款會使得其海外投資得不到充分保護呢?相反,美式雙邊投資協定已經發生了從包含不確定的自裁決條款到包含明確的自裁決條款的轉變,這值得我們深思。
在未來的雙邊投資協定磋商中,自裁決條款可能變得更為重要,因為出于國家安全或為確保政府對具有戰略意義的部門具有更大的政府控制權,越來越多的國家正在采用或考慮采用國家安全措施來限制外國投資者在東道國投資的權利。此外,許多發展中國家繼續面臨著嚴重的經濟危機的風險,甚至發達國家也不能免于此類風險。[34]最強有力的證據就是美國的次貸危機引發的經濟危機至今“陰魂不散”。其實,任何國家都不能保證在其經濟發展的過程中不會遇到緊急情況。在此情況下,一國不能放棄在雙邊投資協定中使用自裁決條款的權利。在《關于國際投資體制的公開聲明》中,聲明者一致認為,作為一項一般原則,國家有為了公共利益進行規制的基本權力,如果這一規制權力得到善意行使,并且是為了合法的目的,那么這一規制權力并不從屬于投資者的權利。[35]對于自裁決條款被濫用的風險,回顧其他國際爭端解決機構的實踐,我們不難發現這種風險出現的可能性并不大。例如,在ICSID仲裁實踐中,至今并沒有出現東道國濫用自裁決條款的判例。此外,在GATT/世界貿易組織(WTO)爭端解決中,具有自裁決性質的GATT第21條也并沒有被真正適用。[36]
(二)自裁決條款的制訂
1.應否區別對待的問題
一般來說,投資者在發展中國家面臨東道國依據有關雙邊投資協定中自裁決條款的規定而采取措施的可能性比發達國家更大。而我國海外投資地大多是發展中國家,這是否意味著在我國與這些國家簽訂的雙邊投資協定中應當排除自裁決條款而在與發達國家簽訂的雙邊投資協定中應包括自裁決條款呢?筆者認為,區別不同的情況進行選擇也是可以的。區別對待并不等同于采取雙重標準。雙重標準意味著對相同的情況給予不同的對待,實際上是歧視。區別對待符合“具體問題具體分析”的原則,符合“平等互利”的基本法理,更符合國家主權至上的國際法原則。[37]但是,即便是區別不同的情況來選擇是否應當在雙邊投資條約中包含自裁決條款,也未必要使用“兩種類型國家”的劃分方法,即發展中國家與發達國家的劃分方法,關鍵在于實際情況。美國也沒有根據締約對象是發展中國家還是發達國家而采用不同的雙邊投資協定范本,即包括或不包括自裁決條款。實際上,美式雙邊投資協定的締約對方絕大多數也是發展中國家。可以這樣認為,美國在雙邊投資協定中采用自裁決條款可為自己保留更大的政策空間,在自身為資本輸出國時,它可限制締約對方利用自裁決條款,而在自身為資本輸入國時,它又能充分利用自裁決條款保護自己的國家安全或基本安全利益。
2.應否明確規定的問題
考察包括“森普拉能源公司撤銷案”在內的國際投資仲裁的判例法不難發現,即使雙邊投資協定中不包含國家安全條款(自裁決性的或非自裁決性的),但若準據法——東道國國內法和國際條約法——不充分,仲裁庭還是會適用習慣國際法。不過由于習慣國際法具有一定的模糊性,未必能反映締約方的真實意圖及東道國的利益,因而在雙邊投資協定中,締約方最好能對自裁決條款作出明確的規定,以避開國際習慣法的適用。筆者認為,對于自裁決條款,應使用“其確定”或“其認為”之類的措辭,或直接明確使用“本條款具有自裁決性”的措辭,表明其具有自裁決性,從而排除仲裁庭的實質評審。如果不想使條款具有自裁決性,那么也應作出明確的規定,尤其是不能忽視必要性要求及基本安全利益或國家安全的定義,從而排除習慣國際法的適用。締約時應當闡明“必要性”的含義,如免除未能履行某一條約義務而應負的責任是否需要符合一定的條件,這些條件是什么,等等。ICSID仲裁實踐關于“必要性”的判例法則極不統一,或者說很不成熟。在WTO準司法體制下,關于“必要性”的判例法雖然可以為ICSID仲裁所借鑒,但尚處于發展過程之中。[38]因此,如果一國不想受嚴格的《國家責任條款草案》第25條的約束,也不想由仲裁庭對“必要性”進行任意解釋,那么就應當在有關條款中明確闡明“必要性”的含義和要求。并且,對基本安全利益或國家安全的含義也應當通過概括式和列舉式作出明確的界定。
針對一些學者對自裁決條款適用的擔憂,[39]筆者認為可以采取擴大或限制自裁決條款適用范圍的方法。其實,我們已經有這種立法例可予借鑒。例如,1988年《中華人民共和國和日本國關于鼓勵和相互保護投資協定》(以下簡稱《中國-日本雙邊投資協定》)即用國家安全條款對國民待遇條款的適用進行限制。《中國-日本雙邊投資協定》第3條第2款規定:“締約任何一方在其境內給予締約另一方國民和公司就投資財產、收益及與投資有關的業務活動的待遇,不應低于給予該締約一方國民和公司的待遇”。接著,作為該協定組成部分的“議定書”又作了補充規定:“關于協定第3條第2款的規定,締約任何一方,根據有關法律和法規,為了公共秩序、國家安全或國民經濟的正常發展,在實際需要時,給予締約另一方國民和公司的差別待遇,不應視為低于該締約一方國民和公司所享受的待遇”。筆者認為,這一規定雖然通過國家安全條款對國民待遇條款的適用進行了限制,但卻沒有明確國家安全的內涵,為了明確起見,可以將“為了公共秩序、國家安全或國民經濟的正常發展……”修改為“為了國家確定的公共秩序、國家安全或國民經濟的正常發展……”,以明確國家安全或基本安全利益的內涵。總之,對希望減少對自裁決條款不可預期性解釋和適用風險的雙邊投資協定締約方而言,一個可行的辦法是要明確自裁決條款的含義和適用范圍。[40]
在此必須指出的是,自裁決條款是賦予締約方權利而不是施加義務,因此,我們應當珍視這項權利,而不是放棄它。鑒于國際投資協定及判例法的發展趨勢,筆者建議在我國與其他國家簽訂的雙邊投資協定中采用自裁決條款,并使用“確定”、“認可”等具有明確表達意義的措辭,來明確自裁決條款的含義和適用范圍,以保證一旦采取具體措施時能符合相應的審查標準。
注釋:
[1][6]See Sempra Energy International v.The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/16,Award,28September 2007.
[2][20][21][24][25][26][28]See Decision on the Argentine Republic’s Request for Annulment of the Award for Sempra Energy International v.TheArgentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/16,29June 2010.
[3]See Luke Eric Peterson,Major New Development in Argentine Crisis Case at ICSID,29Jun.2010,http://WWW.InvestmentArbi-trationReporter.com,2010-06-30.
[4]申請撤銷仲裁裁決的理由有以下5個:(1)仲裁庭組成不當;(2)仲裁庭明顯越權;(3)仲裁庭的成員有受賄行為;(4)嚴重違背基本程序規則;(5)裁決未陳述其所依據的理由。雖然從表面上看,沒有適用準據法并不是撤銷仲裁庭裁決的理由,但判例法表明,未適用準據法是仲裁庭明顯越權的表現之一,即對準據法協議的違反等于明顯越權。See Christoph H.Schreuer etc.,The ICSID Convention:A Commentary on the Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States,Second Edition,Cambridge University Press,2009,pp.891-1022.
[5]See Expert Opinion of Dean Anne-Marie Slaughter and Professor William Burke-White of July 19for Argentina in Sempra Case,2005.
[7]See Gabriela A.Grinblat,Non-Precluded Measures Clauses and Their Effect on Foreign Investment,19January 2010,http://WWW.mayerbrown.com/publications/article.asp?id=8228&nid=6,2010-08-29.
[8]不可裁判的爭端又稱為政治爭端、不能提交國際法院或仲裁庭按照法律予以解決的爭端。參見王鐵崖:《中華法學大辭典國際法學卷》,中國檢察出版社1994年版,第56頁。
[9]“康納利保留”由美國在1946年8月14日提出,以美國德克薩斯州議員湯姆·康納利的名字命名,其實質是限制美國對國際法院強制管轄權的承認。See Frank B.Ober,The Connally Reservation and National Security,47A.B.A.J.,1961.
[10]See Frank B.Ober,The Connally Reservation and National Security,47A.B.A.J.,1961.
[11]See LG&E Energy Corp./LG&E Capital Corp./LG&E International Inc.v.The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/1,Decision on Liability,3October 2006.
[12]See Article XIV(Measures Not Precluded)of the Treaty between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Albania Concerning the Encouragement and Reciprocal Protection of Investment,with Annex and Protocol,Signedat Washington on January 11,1995;Article XIV(Measures Not Precluded)of the Treaty between the Government of the United States ofAmerica and the Government of Mozambique Concerning the Encouragement and Reciprocal Protection of Investment,with Annex and Pro-tocol,Signed at Washington on December 1,1998.
[12]有學者已經注意到了美式雙邊投資協定的這種發展趨勢,他們擔心美式雙邊投資協定無法為投資者提供完善的保護,并建議投資者考慮利用其他投資協定來保護自身利益。See Skadden,New ICSID Annulment Decision Exposes Possible Gap in United States InvestmentTreaty Protection,July 19,2010.[14][15][23][30][34][39]See United Nations Conference on Trade and Development,the Protection of National Security in IIAs,UNCTAD Serieson International Investment Policies for Development,United Nations,New York and Geneva,2009,p.39,p.72,p.49,pp.40-41,p.72,p.61.
[16]See Howard Mann etc.,IISD Model International Agreement on Investment for Sustainable Development,Published by the Interna-tional Institute for Sustainable Development,April 2005.
[17]當今世界的現實再次證明了投資者可能比東道國更強大。例如,2010年3月26日,美國煙草制造商菲利普-莫里斯國際公司將烏拉圭訴至解決投資爭端國際中心,這是對烏拉圭保護公共健康的措施提出挑戰。對此,烏拉圭總統何塞·穆希卡指出:“烏拉圭是一個小國,每年的國內生產總值約為440億美元,而菲利普-莫里斯國際公司的市場資本總值達1 080億美元,烏拉圭相形見絀”。See 170Na-tions,WHO Support Uruguay’s Legal Battle Against Tobacco Giant,JakartaGlobe,November 19,2010.
[18][40]See Osgoode Hall Law School,Public Statement on the International Investment Regime,31August 2010,http://WWW.os-goode.yorku.ca/public_statement/,2010-09-06.[19]See Shane Romig,Argentina Scores Second Win In World Bank Arbitration Committee,2August 2010,http://WWW.tradingmar-kets.com/news/press-release/sre_-argentina-scores-second-win-in-world-bank-arbitration-committee-1082541.html,2010-08-14.
[22]《國家責任條款草案》第25條規定:“1.一國不得援引危急情況作為理由解除不遵守該國某項國際義務的行為的不法性,除非:(1)該行為是該國保護基本利益,對抗某項嚴重迫切危險的唯一辦法;而且(2)該行為并不嚴重損害作為所負義務對象的一國或數國或整個國際社會的基本利益。2.一國不得在以下情況下援引危急情況作為解除其行為不法性的理由:(1)有關國際義務排除援引危急情況的可能性;或(2)該國促成了該危急情況。”
[27]See Robyn Briese &Stephan Schill,“If the State Considers”:Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement,Max PlanckYearbook of United Nations Law,Vol.13,2009.
[29]See United States–Trade Measures Affecting Nicaragua,Report by the Panel,GATT Doc.L/6053,13October 1986.
[31]See Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters(Djibouti v.France),Judgment,I.C.J.Reports 2008,p.177.
[32]Bin Cheng,General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals,Cambridge University Press,2006,p.56.
[33]See UNCTAD,Geneva Division on Investment and Enterprise,World Investment Report 2010:Investing in a Low-Carbon Econo-my,22July 2010,http://WWW.unctad.org/en/docs/wir2010_presentation_en.pdf,2010-08-29.
[35]See Osgoode Hall Law School,Public Statement on the International Investment Regime,31August 2010,http://WWW.osgoode.yorku.ca/public_statement/,2010-09-06.
[36]See Report of the Panel,United States Export Restrictions,CP.3/SR22,BISD II/28,June 8,1949;Report of the Panel,UnitedStates—Imports of Sugar from Nicaragua,GATT B.I.S.D.L/560,31S/67,Adopted March 13,1984.
[37]參見陳安:《陳安論國際經濟法學》第4卷,復旦大學出版社2008年版,第1924-1936頁。
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