[ 李傳軒 ]——(2012-3-7) / 已閱15639次
李傳軒 復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院 講師
關(guān)鍵詞: 環(huán)境訴訟/原告資格/擴(kuò)展/合理限制
內(nèi)容提要: “直接利害關(guān)系人”這一原告資格的傳統(tǒng)設(shè)定，在解決環(huán)境糾紛時(shí)遭遇到極大挑戰(zhàn)，凸顯出主體范圍過于狹隘的困境，無法充分有效地救濟(jì)相關(guān)環(huán)境權(quán)益。對環(huán)境訴訟原告資格進(jìn)行擴(kuò)展已成為我國環(huán)境訴訟制度如何獨(dú)立發(fā)展的現(xiàn)實(shí)命題，這方面國外相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)均可作為參照。但對環(huán)境訴訟原告資格的擴(kuò)展不是沒有邊界的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國當(dāng)下環(huán)境糾紛解決的實(shí)際予以合理限制，實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)與司法效率等多元目標(biāo)的均衡化。
基于“不告不理”的消極司法理念，原告在環(huán)境訴訟中占有非常重要的地位，掌握著發(fā)動環(huán)境訴訟、實(shí)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的鑰匙。由于環(huán)境訴訟不僅涉及到私人環(huán)境權(quán)益救濟(jì)，還涉及到環(huán)境公共利益的保護(hù)，環(huán)境訴訟中的原告問題更趨復(fù)雜和困難。其中最為關(guān)鍵的問題就是原告的起訴資格應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定。在環(huán)境訴訟中，涉及到刑事犯罪問題主要是由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，其原告資格問題相對簡單，不在筆者探討之列。
一、問題的提出：狹隘的原告資格
關(guān)于侵權(quán)案件中的原告資格，無論是民事侵權(quán)還是行政侵權(quán)，傳統(tǒng)訴訟制度都將之限定為“直接利害關(guān)系人”，即只有與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織才有權(quán)提起訴訟。這一規(guī)則是受傳統(tǒng)“訴之利益”理論影響而形成的。即原告必須具有與訴訟直接相關(guān)的實(shí)體性權(quán)利，并且這種權(quán)利受到了實(shí)質(zhì)侵害，才有資格提起訴訟。目前我國的環(huán)境訴訟中，無論是環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟，都是堅(jiān)持這一理論及做法。比如，我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，并在第41條進(jìn)一步規(guī)定：“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”；盡管《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規(guī)定將行政訴訟原告資格的范圍進(jìn)行了一定擴(kuò)展，但仍要求與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。在實(shí)體法方面，我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”，但其后的法規(guī)中，并沒有將此條控告權(quán)具體化，比如公民訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責(zé)任等問題，因而在實(shí)務(wù)中也無法根據(jù)這一條提起訴訟。[1]
“直接利害關(guān)系人”的原告資格要求無疑能夠預(yù)防訴權(quán)濫用問題，節(jié)約有限的司法資源。但在環(huán)境侵權(quán)糾紛這類新型案件的處理中，傳統(tǒng)規(guī)定已受到司法現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，暴露出起訴主體范圍過于狹隘的弊端，無法滿足環(huán)境權(quán)益救濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊需要。一般認(rèn)為，基于生態(tài)環(huán)境與自然資源的特殊屬性，環(huán)境利益不僅具有私益屬性，還具有強(qiáng)烈的公益屬性，許多時(shí)候環(huán)境私益和環(huán)境公益還存在著競合狀態(tài)。對于環(huán)境侵權(quán)行為來說，由于環(huán)境侵害的間接性、隱蔽性和潛伏性，在許多情況下并不存在直接的和具體的受害人，而間接利害關(guān)系人不符合傳統(tǒng)原告資格的規(guī)定，無權(quán)提起環(huán)境訴訟，其受到侵害的個人環(huán)境權(quán)益也就無法獲得司法救濟(jì)。尤其是涉及到環(huán)境公共利益遭受侵害的時(shí)候，比如大氣的污染、氣候變暖、野生動物的捕殺和森林的過度砍伐等，往往沒有特定的受害者，按照傳統(tǒng)的原告資格要求，這類侵權(quán)案件顯然無法進(jìn)入司法程序加以解決。在具體訴訟實(shí)踐中，個人環(huán)境權(quán)益或環(huán)境公共利益受到侵害，因受既定的原告資格限制而無法提起相關(guān)訴訟的案例近幾年來在我國不斷涌現(xiàn)。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖風(fēng)景區(qū)建無關(guān)項(xiàng)目狀告市規(guī)劃局，被法院認(rèn)定為不具有起訴資格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陳法慶告浙江省政府和浙江省環(huán)保局行政不作為案，法院以環(huán)境污染跟原告沒有直接的利害關(guān)系為由裁定不予受理。[3]
綜合觀之，“直接利害關(guān)系人”這一狹隘的訴訟資格規(guī)定不僅排除了環(huán)境侵權(quán)中廣泛存在的間接利害關(guān)系人的起訴資格，阻礙了對被侵害環(huán)境私益的充分救濟(jì)，而且也使得許多沒有特定受害人的環(huán)境公益侵害行為無法受到司法制裁。為了有效發(fā)揮環(huán)境司法制度救濟(jì)環(huán)境私益和環(huán)境公益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“最后防線”功能，如何因應(yīng)環(huán)境司法實(shí)踐要求，在環(huán)境訴訟中適當(dāng)擴(kuò)展原告資格，已成為我國環(huán)境訴訟制度發(fā)展的全新問題。
二、環(huán)境訴訟中原告資格的擴(kuò)展：多元起訴主體的引入 根據(jù)環(huán)境侵權(quán)的特點(diǎn)和司法實(shí)踐的需要，放寬對原告起訴資格的限制，已成為許多發(fā)達(dá)國家環(huán)境訴訟制度的發(fā)展趨勢。發(fā)達(dá)國家原告資格的擴(kuò)展，不僅放松了對傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟中起訴資格的限制，還誕生了一種全新的訴訟形式——環(huán)境公益訴訟。考察國外環(huán)境訴訟的最新發(fā)展，可以說，用新的訴訟方式來滿足新的社會要求，比較研究證明了它絕不是孤立現(xiàn)象，而是一種更具廣泛性的全球現(xiàn)象。[4]這種廣泛的原告資格放松趨勢，以及對環(huán)境公益訴訟的創(chuàng)設(shè)，一方面有著直接的理論依據(jù)，比如“私人檢察總長”理論、“環(huán)境公共信托”理論等；另一方面也是基于對環(huán)境法的社會本位、環(huán)境權(quán)的社會屬性的充分認(rèn)知，超越傳統(tǒng)訴訟的思維窠臼，將環(huán)境訴訟全新定位為一種社會性訴訟，其不僅包含傳統(tǒng)環(huán)境私益訴訟的內(nèi)容，還包含了環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，并根據(jù)環(huán)境訴權(quán)社會化的內(nèi)在要求，引入了多元化的起訴主體。對于中國的環(huán)境司法而言，借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)擴(kuò)展原告資格，引入多元化起訴主體，并建立環(huán)境公益訴訟制度，是必然的發(fā)展方向。
（一）公民、法人或其他組織
在環(huán)境訴訟中，原告資格如果局限于“直接利害關(guān)系人”范疇，對于眾多的具有間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織而言，其個體環(huán)境權(quán)益以及環(huán)境公共利益就不能獲得司法救濟(jì)，有關(guān)環(huán)境侵權(quán)行為也無法受到司法制裁。為解決這一問題，許多國家大大放寬了對公民等主體的起訴資格要求，最典型的就是美國。美國將其發(fā)展出來的“私人檢察總長”理論和“環(huán)境公共信托”理論等運(yùn)用在環(huán)境司法之中，于20世紀(jì)70年代建立了公民環(huán)境訴訟制度，賦予“任何人”以原告資格。“私人檢察總長”理論的核心內(nèi)容是法律可以授權(quán)公民或組織為維護(hù)公共利益而提起訴訟，被授權(quán)的公民或組織就相當(dāng)于檢察總長，發(fā)揮同樣的功能。[5]“環(huán)境公共信托”理論是薩克斯教授提出的，主要觀點(diǎn)之一是公民環(huán)境訴訟能夠?qū)φ惺够诠残磐卸毁x予的環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)管理權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。[6]根據(jù)上述理論，美國在《清潔空氣法》中首次規(guī)定了著名的公民環(huán)境訴訟條款，授權(quán)“任何人”都可以自己的名義對任何違反環(huán)境法的行為提起訴訟，即“任何人對任何人的訴訟”。類似條款還在《清潔水法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》和《瀕危物種法》等環(huán)境法律中相繼制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on..）一方面，成文法上的規(guī)定將原告資格大大擴(kuò)張；另一方面，司法實(shí)踐中的判例又進(jìn)一步豐富和詮釋了原告資格的內(nèi)涵。在1972年塞拉俱樂部訴莫頓案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，只要有關(guān)利益受到“事實(shí)上的損害”即可享有起訴資格，包括審美的、環(huán)境的或經(jīng)濟(jì)利益受到損害。[7]1992年的魯堅(jiān)訴國家野生動物聯(lián)盟案[8]和2000年的地球之友訴蘭德勞環(huán)境服務(wù)公司案[9]等重要判例，進(jìn)一步對公民環(huán)境訴訟的原告資格進(jìn)行了或緊或松的解釋。
應(yīng)當(dāng)說，美國公民環(huán)境訴訟的主要屬性是公益訴訟，它包含了我國的行政訴訟與民事訴訟兩大訴訟領(lǐng)域，且包含了部分私益訴訟的內(nèi)容，[10]其關(guān)于原告資格的規(guī)定跳出了“直接利害關(guān)系人”的理論窠臼，對我國環(huán)境司法中原告資格的擴(kuò)展有很大的借鑒意義。具體而言，為充分救濟(jì)環(huán)境污染等侵權(quán)行為所損害的環(huán)境私益與環(huán)境公益，我國環(huán)境司法不僅應(yīng)擴(kuò)展環(huán)境私益訴訟中的公民等主體的原告范圍，還應(yīng)創(chuàng)立新的環(huán)境訴訟形式——環(huán)境公益訴訟，將原告資格進(jìn)一步放開。首先，對將環(huán)境私益訴訟中公民、法人或其他組織的原告資格要求放寬為“利害關(guān)系人”，包括直接利害關(guān)系人和間接利害關(guān)系人。如此，許多沒有直接受害者的環(huán)境侵權(quán)行為也能受到司法制裁，其間接受害者的環(huán)境權(quán)益也可以獲得司法救濟(jì)。
其次，在現(xiàn)有的環(huán)境訴訟制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立環(huán)境公益訴訟，專門用來解決環(huán)境公益受到侵害的司法救濟(jì)問題，并將其中的原告資格設(shè)定為“任何與環(huán)境公益有一定關(guān)聯(lián)的公民、法人或其他組織”。只要能夠證明某一環(huán)境公益受到了“事實(shí)上的損害”，即可提起訴訟。
（二）檢察機(jī)關(guān)
環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生，是基于以個人利益保護(hù)為中心的傳統(tǒng)訴訟形式，無法滿足對環(huán)境公益進(jìn)行充分司法保護(hù)的要求這一現(xiàn)實(shí)。而無論大陸法系還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)通常都被認(rèn)為是各種公共利益的代表。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格，是許多國家在環(huán)境公益訴訟制度中的選擇。美國公民環(huán)境訴訟中，具有起訴權(quán)的“任何人”就包括檢察官。尤其是在大陸法系國家的環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的起訴主體地位可能更為重要，在提起環(huán)境公益訴訟方面發(fā)揮著更大的作用。德國《行政法院法》確立了檢察官在行政訴訟中的公益代表人制度，并規(guī)定為維護(hù)公益，檢察官可以提起任何行政公益訴訟，而此處的公益包含環(huán)境公益。法國新《民事訴訟法典》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以“代表社會”的名義，以“主當(dāng)事人”或“從當(dāng)事人”身份參加公益訴訟。[11]
我國檢察機(jī)關(guān)作為社會公共利益的代表，對民事訴訟和行政訴訟依法享有法律監(jiān)督權(quán)。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是當(dāng)然的原告主體。這不僅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)擁有提起并有效參與環(huán)境公益訴訟的資源和能力。也有學(xué)者對于檢察機(jī)關(guān)的原告資格持懷疑態(tài)度，[12]筆者認(rèn)為，鑒于我國環(huán)境公益維護(hù)之艱難現(xiàn)實(shí)，賦予相對強(qiáng)勢的檢察機(jī)關(guān)以原告資格，對推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的實(shí)際運(yùn)行很有必要。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐中的突破。2003年4月山東樂陵市檢察院訴金鑫化工廠環(huán)境污染案[13]、2008年12月貴陽市檢察院訴熊金志等人破壞生態(tài)環(huán)境案[14]等都是有益的嘗試。
（三）環(huán)保團(tuán)體（NGOs）
環(huán)保團(tuán)體是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為設(shè)立宗旨的社會性非政府組織，自20世紀(jì)中后期以來迅速成長，成為世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的重要力量，對環(huán)境立法和環(huán)境司法的發(fā)展起到了關(guān)鍵性的推動作用。美國、德國和日本等發(fā)達(dá)國家都在不同程度上賦予環(huán)保團(tuán)體以起訴資格。在各類環(huán)境訴訟中，環(huán)保團(tuán)體的身影十分活躍，許多重大而著名的環(huán)境訴訟案件都是由其提起的。美國對環(huán)保團(tuán)體的起訴資格要求比較寬松，只要正當(dāng)成立，能證明與案件有一定利益關(guān)聯(lián)（無需直接利益關(guān)聯(lián)）以及存在事實(shí)上的損害，即可提起訴訟。但在德國、法國等歐盟國家中，對環(huán)保團(tuán)體的原告資格則有著種種限制，主要包括注冊或認(rèn)可的要求、存續(xù)時(shí)間要求、活動范圍要求、組織目標(biāo)要求、以已經(jīng)參與行政程序?yàn)榍疤岬囊�、非營利性要求等方面。[15]從國外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展看，環(huán)保團(tuán)體已成為十分重要的社會性起訴主體。
環(huán)保團(tuán)體在我國也隨著全社會對環(huán)境保護(hù)的重視，經(jīng)歷了從無到有、蓬勃發(fā)展的過程。截止到2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3539家（包括港澳臺地區(qū)）。[16]實(shí)踐中，許多環(huán)保團(tuán)體發(fā)動公益訴訟、維護(hù)環(huán)境公益的愿望十分強(qiáng)烈，但囿于現(xiàn)行立法上的相關(guān)障礙而無法實(shí)現(xiàn)。這一現(xiàn)實(shí)困境嚴(yán)重削弱了環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促進(jìn)我國環(huán)境正義實(shí)現(xiàn)方面的積極作用。我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國家的經(jīng)驗(yàn)，高度重視環(huán)保團(tuán)體對于環(huán)境法治文明建設(shè)的重要意義。在立法上，應(yīng)修改現(xiàn)行有關(guān)訴訟立法，建立環(huán)境公益訴訟，并將符合要求的環(huán)保團(tuán)體確立為重要的原告主體；在司法中，也應(yīng)營造便利于環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟的程序機(jī)制和氛圍。
（四）政府環(huán)保部門
政府環(huán)保部門依法肩負(fù)著國家環(huán)境管理和保護(hù)職責(zé)，同樣是環(huán)境公共利益的法定代表主體。在環(huán)境公益訴訟中，盡管并不常見，但政府環(huán)保部門往往也可能成為原告主體之一，扮演起訴者角色。通常情況下，政府環(huán)保部門可以通過行使行政職權(quán)、采取各種行政手段來保護(hù)環(huán)境、防止環(huán)境侵害；但行政權(quán)力亦有其作用邊界，無法應(yīng)對所有環(huán)境違法行為，尤其是對環(huán)境損害補(bǔ)償問題力不從心。因此賦予環(huán)保部門起訴權(quán)有助于彌補(bǔ)其行政手段的不足，以更充分地維護(hù)環(huán)境公共利益。從起訴能力看，環(huán)保部門具有環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識和技術(shù)力量，在搜集證據(jù)、測算環(huán)境損害上擁有巨大優(yōu)勢，能夠很好地實(shí)現(xiàn)訴權(quán)。在美國公民環(huán)境訴訟條款規(guī)定中，包括聯(lián)邦環(huán)保局在內(nèi)的環(huán)保部門同樣屬于可以提起訴訟的“任何人”中的一員。在許多歐盟國家中，雖然實(shí)際案例不多，但環(huán)保部門的原告資格同樣被法律認(rèn)可。
在我國現(xiàn)行環(huán)境訴訟中，環(huán)保部門的原告資格缺乏明確規(guī)定。但我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，破壞海洋環(huán)境并“給國家造成損失的”，由有關(guān)部門“代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。這一規(guī)定為海洋環(huán)境主管部門提起民事訴訟提供了實(shí)體法上的基礎(chǔ)。在司法實(shí)踐中，貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司環(huán)境污染案，[17]則是我國環(huán)保部門提起環(huán)境訴訟的初步嘗試，并取得了良好效果。當(dāng)前我國環(huán)境訴訟制度發(fā)展完善的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是在立法中進(jìn)一步明確賦予環(huán)保部門以起訴資格，以最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源。
（五）其他起訴主體
環(huán)境訴訟中的起訴主體除了上述幾種之外，一些國家還賦予了自然物和后代人以起訴資格。自然物作為原告提起訴訟是生態(tài)利益中心主義的充分體現(xiàn)，也是自然權(quán)利論的重要內(nèi)容，使自然物從傳統(tǒng)的客體地位轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w，從而擁有了自己的獨(dú)立權(quán)利。這可謂是當(dāng)前世界環(huán)境訴訟制度最為激進(jìn)的變革，縱觀各國環(huán)境訴訟發(fā)展歷史，僅在美國、日本等部分國家曾以判例的方式存在過。美國首先在1978年田納西流域管理局訴希爾案中確立了“不會說話的小魚”的權(quán)利，[18]進(jìn)而在1981年帕里拉鳥訴夏威夷土地自然資源局案中承認(rèn)了帕里拉鳥的原告資格。[19]
后代人的原告資格源自于代際公平理論，即“不在場”的后代人也對自然環(huán)境公平地享有同樣的權(quán)利。因此，當(dāng)自然環(huán)境受到侵害危及后代人的發(fā)展時(shí)，他們有權(quán)提起訴訟。后代人的起訴權(quán)通常是由當(dāng)代人代為行使的。最為典型的案例是，1993年菲律賓的45名兒童代表當(dāng)代及其下一代向法院提起訴訟，指控政府環(huán)境管理部門所簽發(fā)的木材許可證合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯認(rèn)。[20]
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