[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱17499次
其一，沒有原告。這種情況是指，只有環境公益受損，人身和財產私益未遭受環境侵害。申言之，雖然發生了環境污染和生態破壞，對環境公益造成了損害，但并無具體的環境受害者（沒有或尚未發生人身和財產損失），如只是造成國家所有的河流、海洋的天然漁業資源、環境容量資源、野生動物資源受到污染損害等。此時由于沒有私人受害者，當然也就無人起訴，因而也就無法啟動司法程序來維護環境公益。
其二，原告不適格。這種情況是指，環境公益受損，有人欲為之而訴，但因其私益未受損而不適格。申言之，有人試圖為保護環境公益而起訴，但起訴的原告因與本案無直接的利害關系（沒有或尚沒有具體的人身和財產損失）而不適格，因而也不能啟動司法程序維護環境公益。典型案例如北大師生訴吉林石化水污染事故案。[20]
其三，原告放棄訴權。這種情況是指，環境公益和個體私益均受損，但有權的私益主體未能起訴。雖然發生的環境污染和生態破壞不僅損害了環境公益，而且還造成了個體人身健康和財產安全方面的損害，但受害者由于受各種因素的影響（如缺乏勇氣害怕報復、缺乏資金等）而放棄訴權。此種情形下，同樣也無法啟動司法程序來維護環境公益。
其四，原告未就環境公益提出訴訟請求。這種情況是指，環境公益和個體私益均受損，但私益主體僅就私益部分提出訴訟請求。申言之，環境侵害同時對環境公益（如飲用水水源受污染）和個體私益造成了損害（如魚蝦被污染致死），但由于某些原因，環境受害者只就其受到的健康和財產損害提出訴訟請求，未提出“預防和救濟對環境本身的損害”方面的公益訴求，致使環境公益陷入不能保護的境地。[21]
其五，原告難以通過訴訟有效維護環境公益。這種情況是指，環境公益和個體私益均受損，私益主體同時提出了維護環境公益的訴訟請求。例如，在福建省屏南縣1721位農民訴榕屏化工有限公司環境侵權案中，原告除了請求13,534,640元的人身和財產損害賠償外，還訴請法院責令被告停止污染侵害并清除有關工業廢渣。[22]換言之，人格權和財產權具有一定的環境保護功能，然而，局限性十分顯著：(1)保護的附帶性和間接性。以人格權和財產權為基礎進行侵權救濟，只能附帶要求被告在一定程度上恢復和治理受損的環境，如要求停止污染、恢復環境等，以防止對人身和財產造成繼續的環境損害。然而，對于已經造成的因環境質量降低、自然資源受損、生態功能下降所帶來的巨大損失，卻無法要求填補。這主要是由于，在法理上看，對受損環境利益進行填補并不屬于人格權和財產權救濟的范疇。以前述的2004年四川沱江水污染事故為例，川化集團僅用了1100多萬元作為漁業賠償，對于巨大的生態損失，卻無法運用司法訴訟進行補救。(2)保護的滯后性。由于環境侵害具有累積性和擴散性，當發現現實的人身和財產損害后再啟動司法程序時，環境公益的受損早已發生。[23]因此，即使原告提出了維護環境公益的訴訟請求也只能是亡羊補牢，不能實現預防性保護。此外，由于以人身權和財產權為基礎的侵權救濟只有較短的訴訟時效（一般為2年），很容易出現環境污染對財產和人身損害尚未發生而訴訟時效已過以致無法啟動司法程序保護環境公益的尷尬。
另外，根據我國《行政訴訟法》及其司法解釋的規定，公民、法人或者其他組織也不能對致使環境公益受損但尚未發生實際的人身和財產損害的具體行政行為提起行政訴訟。可見，現行行政訴訟制度同樣也不利于對環境公益的保護。
三、環境權的創設與環保機關提起環境民事公益訴訟：補強環境公益的法律保障
由于現行法律制度均不能對環境公益實現有效的保護，根據法律發展和制度生成的一般規律，此時，舊制度的革新和新制度的創設便成為必要。站在環境法同民法、行政法和訴訟法等傳統部門法進行溝通和協調的高度，我們需要站在環境法的立場，超越民法、行政法和訴訟法等的現有框架，創設新型的制度，并對傳統法律部門進行所謂的“生態化變革”。[24]
（一）新型權利的生成：環境權的創設
環境權的概念是20世紀60年代人類面對環境危機開展環境保護運動的產物。20世紀70年代初，美國學者薩克斯教授提出了“環境公共財產論”和“環境公共委托論”，并以此為基礎，從民主主義的立場首次提出了“環境權”的理論。[25]在日本的東京公害國際會議和“日本律師聯合會第13回人權擁護大會”上，也有學者和律師提出環境權的概念。[26]此后，許多中外學者在前人研究的基礎上對環境權理論進行了不斷的改造和發展。例如，日本淡路剛久等學者把環境權改造成為環境防御權、[27]環境社會權、[28]環境參與權，[29]我國臺灣學者葉俊榮提出要建立公眾參與環境決策的環境參與權模式。[30]蔡守秋、呂忠梅等大陸學者也對環境權理論作出了諸多有益的貢獻。[31]然而，總的說來，環境權的研究并未取得突破性進展。
筆者以為，所謂環境權，是指一定區域環境的公民、法人和其他組織對環境所享有的保障其正常生產、生活所需的安全性環境條件，以及滿足其環境舒適或環境審美等需求的權利。簡言之，即公民等主體享有良好環境的權利：(1)從權利構成上看，環境權核心的主體為公民；客體為非經濟性環境利益，[32]即環境的服務功能；內容為對良好環境的享有權，而不包括排污權（實質為環境容量利用權）、自然資源權（如采伐權、捕撈權等）以及環境知情權和環境參與權。要注意的是，環境參與權、環境知情權為確保環境權實現的程序性權利。切忌把環境權的實現混同于環境權的構成。(2)從形態類型上看，包括一般環境權和具體環境權，后者如清潔空氣權、清潔水體權、安寧權、采光權、通風權、景觀權、生態安全權等。(3)從表征上看，環境權具有明顯的公共性。由于環境具有區域性、不可分割性（整體性）、開放性、流動性（如大氣運動）使然。當然，不同類型的環境權，其公共性會有所不同，如采光權、通風權、安寧權的公共性較弱私益性較強（可稱為私益性環境權），而清潔水體權、清潔空氣權、景觀權則具有較強的公共性（可稱為公益性環境權）。(4)從屬性上看，環境權屬于靜態的“享有權”（在這點上同人格權的屬性頗為相似）而非動態的“行為權”，即以享有良好品質的環境為核心權能，而不追求通過交易等自由行為而獲取收益。(5)從限度性上看，環境權只能對一定品質狀態的環境利益享有支配權，而不能無限擴大其權利的邊界，通常可用環境質量標準對其進行限定。[33]
環境權的創設，能彌補現行法律制度的不足，較好地解決環境公益的保障問題。究其原因，最根本的是，環境權以環境為對象，直接以環境利益為客體，變人格權和財產權對環境公益的間接保護為直接保護，從而能有力地實現對環境公益的保護。
首先，能提前維權介入的時機，提高對環境公益保護的時效性。環境權的創設，能解決在尚未實際發生人身和財產損害時對環境侵害的預防和控制問題，并能為保障人身和財產權益多提供一道法律防線（如下圖2）。這是因為，環境權理論主張，在對人身和財產產生蓋然性環境侵害之前的階段，只要環境品質遭受現實或潛在的損害以致可能低于環境質量標準，就承認公民對環境污染、破壞行為的侵害排除請求權（如請求環境致害者排除環境危害、消除環境妨礙等）、環境知情權、環境參與權以及對行政機關的執法請求權（如請求履行職責或變更行政決定等），從而大大前移對于防治環境污染和生態破壞的法律防線，實現對環境公益及時、高效的保護。在這一點上，環境權與物權、人格權在環境侵權救濟理論構成上具有顯著的不同。因為，按照以人格權、財產權為權利基礎的傳統環境侵權救濟構成理論，在發生環境侵害的場合，只有環境污染和生態破壞已經使人的人身、財產受損或高度可能受損時，才可采取救濟措施，例如提起侵權訴訟。如此一來，既不利于保護環境本身，也會因救濟時機過于遲延，而貽誤對人身和財產權益的保護。
其次，能提高對環境公益保護的徹底性和全面性。環境權直接以環境利益為客體，當環境利益受到環境污染或生態破壞的損害時，可以根據環境權提起直接旨在預防和救濟對環境本身的損害的訴訟，如請求恢復環境原狀、進行環境損害賠償（對生態損害的賠償）等。在北大師生訴吉林石化公司侵犯環境權案中，原告就基于環境權而提出要求被告賠償100億元人民幣用于治理松花江流域污染和恢復生態平衡的訴訟請求。
必須說明的是，鑒于環境的公共性，使得以環境權為權利基礎的侵權救濟的勝訴結果能惠及相關不確定的眾多環境權人，從而賦予了救濟以公益的屬性。因此，公益性環境權（如清潔空氣權、清潔水體權等）訴訟，在本質上就屬于環境公益訴訟（包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟）。
（二）環境民事訴訟制度的革新：賦予環保機關等主體的原告資格
環境權的創設確實能有效解決現行現有法律制度對于環境公益保護不力的問題，但另一方面，環境權在維護環境公益方面也具有難以克服的局限性：
其一，某些環境上不能成立環境權。根據法理，利益被權利化的前提之一是利益的直接性，即只有與主體有直接關聯的利益方能被權利化。換言之，對處于利益鏈條較遠的利益，一般不能采取權利化的路徑，只宜采取法益的形式予以保護。例如，民法上對于純粹經濟上利益的保護，一般不采取權利化的路徑。也就是說，并非所有的環境公益（指生態性環境公益）都能被權利化為環境權。對于遠離人群的生態環境（如遠海、原始森林等）而言，即使發生污染或破壞，也只是造成某些生態功能的受損，如導致水土流失、草原退化、森林破壞、海洋污染、溫室效應[34]等，一般并不會直接侵害環境權，僅僅可能對其構成后續的危險而已。因為發生生態損害后，既可能因生態聯鎖反應而逐步損及環境權（污染物質遷移，最終污染生活環境）；也可能由于生態環境的自調作用而自行恢復，例如，遠洋小型漏油事故雖然當時造成了生態破壞，但由于海水具有較強的自凈能力，在一定的污染程度內，能夠自行恢復而不致損及沿岸居民的生活環境，侵害其環境權。因此，由于不能在不存在直接環境利益的生態環境上成立環境權，當發生生態損害時，便不能直接運用環境權而維護環境公益了。
其二，受制于環境權主體維護環境公益的能力和意愿。當環境權主體不知（如缺乏權利意識）、不敢（有畏懼心理，害怕報復）、不愿（環境的公共性導致其產生“搭便車”的心理）、不會（欠缺起訴能力）主張和行使訴權甚至放棄訴權時，司法訴訟程序無法啟動或難以勝訴。換言之，環境公益能否通過司法程序得到保護，很大程度上取決于環境權主體的能力和意愿。
為克服環境權的這兩種功能性缺陷，有效維護環境公益，法律上務必設置相應的補救措施：
第一，對于遠離人群的生態環境“保護失靈”的彌補措施。如前所述，生態環境中的自然資源除有經濟價值之外，兼有調節氣候、凈化環境等生態服務功能。因此，只要保護了自然資源的經濟性環境公益，便能在一定程度上實現對生態性環境公益的保護。于是，我們可運用自然資源所有權對缺失環境權主體而不能啟動司法救濟程序的情形進行補救。具體而言，可把自然資源的某些生態服務功能[35]視為自然資源的孳息，通過自然資源所有權主體對自然資源及其孳息的權利，保護生態環境，從而實現對生活環境的預防性保護。在我國，《憲法》和《物權法》等法律規定，森林、海洋、野生動植物等自然資源均屬于國家和集體所有，國有財產由國務院代表國家行使所有權（具體則由各級政府及其職能部門代為行使）。因此，當自然資源及其生態服務功能受到現實或潛在的環境損害時，各級政府及其林業、漁業、海洋、水利、國土等職能部門，有權以自然資源國家和集體所有權人代表人的身份而提起民事訴訟。從理論上講，環境主管部門則可以環境容量資源所有權為權利基礎，以環境容量國家所有權人的代表人身份而提起相應的環境民事訴訟。
要注意的是，由于自然資源屬于國家和集體所有，因此，以自然資源國家和集體所有權人的代表人身份而提起的旨在保護自然資源（屬于經濟性環境公益）及其生態功能（屬于生態性環境公益）的民事訴訟，在屬性上當然屬于環境民事公益訴訟。例如，在2002年的“塔斯曼海輪”海洋油污染案中，天津市海洋局（作為環保機關）、天津市漁政漁港監督管理處就提起了請求賠償海洋環境容量損失3,600萬元、海洋漁業資源損失938.09萬元的環境民事公益訴訟。[36]
第二，對于環境權主體起訴意愿和訴訟能力不足的補救措施。為了確保環境公益得到有效保護，根據以公共信托理論為基礎發展而來的訴訟信托原則，[37]公民可將一部分訴權托付給國家，由國家代為起訴。然而，國家作為抽象主體，不可能自己親自出庭起訴、應訴，于是法律又將其訴權分配給具體的國家機關，由其代表國家提起訴訟。[38]在美國，代行此種訴權的機關主要為國家司法部門（檢察總長）。當然，在缺乏政府訴訟（檢察官未起訴）的情況下，依據“私人總檢察官”理論建立起來的公民訴訟制度，[39]“任何人”（包括公民、社會組織和有關國家機關）均可直接向法院提起訴訟，督促有關企業遵守環保規定，敦促有關部門履行法定職責，從而實施法律，保護環境公益。[40]事實上，“環境權論”和“公共信托論”構成了美國環境公民訴訟核心的理論基礎。同理，在我國，也可借鑒美國環境公民訴訟的經驗，以環境權和訴訟信托為權利依據和理論基礎，把訴權信托給代表環境公益的環保組織、環保機關和代表公共利益的檢察機關等主體，[41]讓他們作為原告，提起針對環境致害者、勝訴結果直接惠及整個公共環境區域環境權主體的訴訟，從而實現對環境公益的保護和救濟。由于這種訴訟并非為了自身利益而是為了眾多環境權人的環境利益而提起，因此，由環保組織、環保機關和檢察機關提起的環境民事訴訟，在本質上當然屬于環境民事公益訴訟。
綜上所述，所謂環境民事公益訴訟，是指以環境權、訴訟信托和自然資源國家（集體）所有權為依據，由公民、環保組織、環保機關（政府及其有關職能部門，尤其是環境保護主管部門）和檢察機關等主體作為原告，以環境民事致害者為被告，提起旨在預防和救濟對環境與自然資源本身的損害的訴訟。具體包括：(1)公民基于環境權（指公益性環境權）而提起的環境民事公益訴訟；(2)自然資源管理機關（包括各級政府及其職能部門，如海洋、漁業、林業以及環保等主管部門等）基于自然資源國家和集體所有權而提起的環境民事公益訴訟；(3)環保組織、環境保護主管部門和檢察機關等基于環境權和訴訟信托而提起的環境民事公益訴訟。[42]當然，行政主體只有在依法履行環保職責仍不能充分保護環境公益，方可提起環境民事公益訴訟。在環境權尚未被現行立法確認的情形下，自然資源國家所有權便構成了環保機關提起環境民事公益訴訟核心的理論基礎。
四、結語
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