[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱22753次
內容摘要：信訪制度是我國一項特殊的權利救濟制度，一直發揮著法治參與、權利救濟、糾紛化解的功能。信訪制度有著豐富的法文化內涵，作為特殊的救濟方式曾發揮過獨特的歷史作用，在一定程度上對于緩和社會矛盾，保障社會穩定起到了積極的作用。隨著我國社會改革的不斷推進，在社會結構轉軌時期引起的各種社會不公和腐敗現象，導致利益階層持續分化，各種社會深層矛盾漸次暴露，弱勢群體維護自身權益的意識進一步提高。然而，由于我國相關社會救濟制度的不完善，大量群眾轉而上訪，導致信訪制度的功能逐漸發生異化，再加上信訪制度體制內弊端的凸現，因而是信訪制度的運行出現了重重困難。本文擬從信訪制度的現狀分析入手，從法律角度探討信訪制度面臨的問題，以期能夠尋找到走出信訪制度困境的對策。
導論
（一）本文研究的意義
信訪制度是我國公民法治參與的重要渠道，是實現和保障人民群眾行使民主權利的重要形式，是公民權利救濟的重要方式，對暢通群眾訴求表達、收集社情民意，化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定具有不可替代的積極作用，因而研究信訪制度具有重要的理論價值與實踐意義。
在理論價值方面主要體現在三個方面：一是有利于貫徹“程序正義”的法治理念，對信訪制度的研究能夠進一步健全信訪法律體系，實現信訪的程序化、法制化，有利于建構一個符合程序正義理念的信訪體系；二是有利于使信訪制度更好地擔負起傾聽民意、保障民權、集中民智的決策咨詢職能；三是使現行信訪制度的進一步體現出與現代法制相協調的一面，融入中國式法治現代化的運行機制中去。
其實際意義主要體現在以下幾個方面：一是能夠進一步暢通信訪渠道，使公民、法人及其他組織充分行使自己的信訪權利；二是有助于維護正常的信訪秩序，使信訪人的信訪活動依法有序進行，不影響國家機關正常的工作秩序和他人利益；三是有利于進一步強化信訪工作機構和信訪責任單位的責任，使其更好地站在第一線，協助政府處理大量的信訪問題；四是能夠使信訪制度更好地發揮糾紛化解功能、權利救濟功能和民主監督功能。
然而隨著我國經濟發展的加速與社會轉型的加快，諸多社會矛盾逐步激化和顯現，信訪量居高不下，集體上訪、越級上訪、非正常上訪甚至群體性事件和突發性事件頻繁發生。2004年以來，信訪工作機構受理的信訪案件數量越來越多，信訪任務越來越重，信訪要求越來越高，信訪形勢異常嚴峻。現行信訪制度從最初的收集聽取民情民意演變成準司法行政救濟機構，其制度設計缺乏精密性和復雜性，信訪工作機構職能定位與其實際承擔的工作任務缺少統一性。在此種形勢下，現行信訪制度的存在價值和意義受到了前所未有的懷疑，信訪制度的研究引起了廣泛關注。因此進一步研究改革我國現行的信訪制度，妥善處理信訪問題，維護人民群眾的合法權益，維護良好的信訪秩序，促進社會全面協調可持續發展，既是人民群眾所需所盼，也是信訪工作的努力方向。
（二）信訪制度的研究現狀
新中國成立之后，隨著信訪制度的正式確立和完善，有關信訪制度的學術研究成果就不斷涌現，尤其是改革開放以來，伴隨社會主義市場經濟的確立和依法治國理念的不斷深入，新形勢下的信訪制度面臨著諸多問題，因此相關的研究也更加普遍展開。在國內，學界對信訪制度改革與完善的意見主要有兩種：強化信訪制度；弱化甚至廢除信訪制度。
1.強化信訪制度
主張強化信訪制度的學者，主要認為，我國是一個行政主導的國家，在以后的很長時間內，我國的司法獨立難以真正的獨立，需要信訪制度統來發映群眾的真實意愿和更好的了解社會存在的問題，并且應該賦予信訪機構實在的權力，樹立其權威性，讓其真正發揮它應該發揮的功能。其主張重新構建信訪制度體系，建立信訪制度的格局，并通過立法統一規范信訪工作，從而建立高效的信訪監督監機制。其核心觀點是加強信訪機構的權力，使之具有調查權、督辦權及建議罷免權。
例如，北大教授姜明安就持強化說，其認為信訪有其以柔克剛的優勢，它能以適當的人治性制度緩和法治在一定情形下的過分僵硬和過分剛性，信訪制度與現行司法制度并行不悖。舊的信訪制度帶有制定時的時代色彩和人治烙印，但人治并非是完全壞的東西。法治總不可避免地會有漏洞和缺陷，適當的人治就像英國的衡平法一樣，適用得當，可以緩和法治過分僵硬。
2.弱化甚至廢除信訪制度
主張弱化信訪制度的學者認為，應該重新確定信訪制度的功能目標，把公民的權利救濟從信訪制度中分離出來，只是公民表達意愿的方式，不再是司法和行政救濟的補充，以維護司法救濟的權威性。撤銷信訪機構，把信訪歸類到各級的人大，監督政府和法院的工作，以加強系統性和協調性。社科院研究員于建嶸是持弱化論的學者。
持廢除信訪制度的學者認為，應從政治現代化的大局高度來看待信訪制度的存廢問題。雖然信訪制度是公民權利救濟的一種手段，但是忽略了我國的國家制度的整體建設，現行信訪制度的許多規定，實際上是直接跟憲法或法律相抵觸，出現了行政權代替立法權和司法權的現象。在行政法規和地方性法規或者政策中和具體的實踐里都存在這些都有悖于建設法治國家的大方向，信訪制度應該廢除。學者張耀杰則進一步指出，在如示憲法和法律框架之外所設計的疊床架屋且等級森嚴的信訪機構，是一種制度陷阱。因此《信訪條例》可以廢除。
3.本文的觀點
本文認為，在我國現階段，法治建設還很不完善，雖然信訪制度的確存在著許多問題，但是還沒有一種制度能夠取代它的功能，因此，信訪制度有其存在的價值。第一，從與行政復議、行政訴訟相比較來看，2005年《信訪條例》設定了三級信訪制，即接訪行政機關的處理、上一級行政機關的復查、復查機關的上一級行政機關的復核。條例設定的三級信訪的辦理期限均為30日，這與行政復議60日的復議期限、行政訴訟的三個月的審理期限相比，明顯較短。第二，較之行政訴訟和行政復議而言，信訪的形式便捷。信訪除可以走訪的方式進行外，完全可以書信、電子郵件、傳真、電話等形式為之，亦即信訪人可以在足不出戶且不影響生產和工作的情況下表達訴求，回復受損的利益，較之行政復議和行政訴訟的程序大為簡便。第三，信訪過程同樣可以讓信訪人明法明理，理解相關行政行為的法律和政策依據，使當事人在息訪的同時轉而支持相關行政行為的實施。同時，在信訪過程中也可以發現和取得行政機關非法行政的證據或線索，為進行行政復議和行政訴訟奠定證據基礎。第四，信訪制度沒有時效的限定，對于行政復議和行政訴訟囿于時效限制而不能解決的長期積壓的行政糾紛是一個十分有益的補充。但是，我們應該看到，信訪制度是作為一種過渡性制度和補充性制度而存在的。我們既不能過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段，也不能完全否定信訪制度在現階段的作用。要本著既要有效保護人民群眾的合法權益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩定的原則，繼續將信訪置于適當位置，從完善國家整個解決糾紛機制的高度來改革、改進信訪，通過漸進的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權威，并建立一種新的社會秩序，使信訪逐步納入國家的正常法治軌道。本文認為克服信訪制度目前所面臨的困難，應堅持信訪制度改革，使其不斷完善，融入到整個國家制度體系中去，逐步實現以法治為基礎的現代化信訪制度。
（三）本文的研究思路和研究方法
本文的研究思路如下：從研究信訪制度的目的與意義出發，繼而闡述信訪制度的概念界定與研究現狀，然后從現狀分析入手，引入典型案例分析探討信訪制度面臨的問題，以期能夠尋找到走出信訪制度困境的對策。文章旨在運用實證分析法，通過引入案例分析我國信訪制度實踐中出現的困境并得出相關完善的具體措施。
一、信訪制度的概念界定及其實踐現狀
（一）信訪制度的概念界定
“信訪”為來信來訪的簡稱，它是在建國前后，中央到地方的各級機關、人民團體、企業事業單位等辦理群眾來信、接待群眾來訪的過程中逐漸漸形成的。目前，學者們就信訪的涵義有多種不同的論述，其中比較具有代表性的論述主要有以下幾類：
從最為廣泛的意義上來講，信訪概念是指：“來信來訪的簡稱。它是指社會成員通過書信、電話、電報、訪問等形式，向社會組織、管理者反映個人或集體意愿的一種社會政治交流活動。” 在這個意義上，信訪的對象是多種的，各類國家機關只不過是其中的一個部分。
廣義信訪說認為，“信訪即人民來信來訪的簡稱。是指人民群眾通過寫信或要求見面接談，向各級黨和國家機關或企業事業單位提出建議、意見、要求和批評的活動。” 相似的觀點如：“廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪，向各級黨政部門、人大、司法機關等單位提出要求、意見、批評、建議、愿望和申訴，以此來參政議政或維護自己的合法權利。” 此觀點將信訪的對象局限于國家機關。
狹義信訪說認為，“信訪是指公民采用書信、電話、走訪等形式，就該部門及其工作人員侵犯自己合法權利以及其他違法違紀行為，向各級行政機關、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。” 這種觀點將信訪的對象進一步限制，界定為行政機關。
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