[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱22763次
現(xiàn)行的國(guó)務(wù)院《信訪條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”通過(guò)對(duì)法律規(guī)定的解讀可以發(fā)現(xiàn)，法學(xué)意義上的信訪概念有其特定的含義。信訪的法律定義力求把信訪限定于行政信訪的范圍，即公民依法向行政機(jī)關(guān)表達(dá)訴求，其受理主體是行政機(jī)關(guān)，而不包括人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)。從法律實(shí)證分析角度而言，《信訪條例》之法的淵源為行政法規(guī)，其當(dāng)然只能就行政機(jī)關(guān)有關(guān)受理信訪事宜做出規(guī)定。從這條規(guī)定也可以看出，這里的信訪是一種行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度。
（二）信訪制度的運(yùn)行現(xiàn)狀
現(xiàn)狀改革開(kāi)放以來(lái)，特別是自1990年代中期以來(lái)，群體信訪和矛盾激烈的個(gè)體信訪不斷增多，面對(duì)各種利益沖突和社會(huì)矛盾的增多，我國(guó)現(xiàn)有的信訪制度面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)縣級(jí)以上信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍，僅全國(guó)人大常委會(huì)信訪局每年受理的信訪案件就達(dá)到10萬(wàn)件，并在2003年引發(fā)了信訪量持續(xù)上升的“信訪洪峰”——在2003年里，官方提供的數(shù)據(jù)表明，僅僅兩個(gè)月時(shí)間，到北京上訪的人次均創(chuàng)下歷史最高，海量的信訪洪峰已經(jīng)對(duì)社會(huì)特別對(duì)北京的穩(wěn)定造成了巨大影響。而且信訪的效果也并不明顯,上訪者的問(wèn)題很少得到解決。大部分信訪事項(xiàng)有頭無(wú)尾,不了了之。中國(guó)社科院(2004年5月至10月)課題組通過(guò)對(duì)上訪人群發(fā)放問(wèn)卷和深度訪談、分析來(lái)自全國(guó)各地2萬(wàn)多封控告信、與部分信訪官員進(jìn)行座談及進(jìn)駐“上訪村” 體驗(yàn)生活等形式進(jìn)行了調(diào)查,調(diào)查結(jié)果顯示,公民通過(guò)上訪解決問(wèn)題的比率只有千分之二。
由此可見(jiàn)，我國(guó)上訪案件過(guò)多，信訪總量不斷上升，形成了“信訪洪峰”，并且信訪解決率低。
此外，據(jù)學(xué)者于建嶸的社會(huì)調(diào)查，632位上訪者中竟有401位在上訪前已到法院起訴過(guò)，其中認(rèn)為法院不依法裁判而敗訴的占54.9%。從H省信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室2007年第25期《工作簡(jiǎn)報(bào)》得來(lái)的數(shù)據(jù)中看，該省2006年6月至2007年3月共10個(gè)月的集中整治進(jìn)京非正常上訪活動(dòng)期間，共處置的進(jìn)京非正常上訪4689人次中，涉法問(wèn)題最多，有1708人次，占36%。因?yàn)樗痉ㄔV訟而引發(fā)的信訪問(wèn)題，即已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受理，或者是已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件中的有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。
案例1：2008年，蘭山區(qū)人孫士安因其子死亡事件上訪。蘭山區(qū)院通過(guò)聯(lián)席會(huì)得知，該案件在公安機(jī)關(guān)偵查階段，孫士安因不服公安機(jī)關(guān)對(duì)其子死亡原因（心臟病）的鑒定結(jié)論，多次到省政府、北京天安門喊冤叫屈。
上述調(diào)查數(shù)據(jù)及案例1說(shuō)明了：在我國(guó)，涉法涉訴類信訪大量存在，嚴(yán)重?fù)p害了法律的獨(dú)立性和權(quán)威性，浪費(fèi)了國(guó)家的司法資源。
案例2：2004年9月，延安市寶塔區(qū)第三中學(xué)教師王某未經(jīng)校領(lǐng)導(dǎo)同意，擅自住進(jìn)了學(xué)校的一孔窯洞。校方多次要求搬出，她執(zhí)意不肯。校委會(huì)決定對(duì)其停薪停職，她心里不服，多次多頭越級(jí)上訪，但問(wèn)題一直得不到解決。
2007年11月，寶塔區(qū)麻洞川鄉(xiāng)劉臺(tái)村村民先后多次到鄉(xiāng)政府和區(qū)政府反映，延長(zhǎng)石油集團(tuán)公司南泥灣采油廠進(jìn)駐劉臺(tái)村開(kāi)采石油時(shí)，因?yàn)槭褂迷摯寰Ц读搜a(bǔ)償款，這些錢卻被村干部私下領(lǐng)取了。為此，村民們多次上訪，要求追回屬于村民的錢。
從上述案例2中也可以看出我國(guó)信訪制度在實(shí)踐中存在的一些非制度化信訪現(xiàn)象：主要表現(xiàn)為越級(jí)上訪、重復(fù)上訪和群體上訪等。
二、信訪制度的困境及其原因分析
如上所述，信訪制度的功效發(fā)揮得并不理想，究其原因，筆者認(rèn)為是信訪制度本身以及我國(guó)整個(gè)救濟(jì)、監(jiān)督和解決爭(zhēng)議機(jī)制(信訪制度只是這個(gè)機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié)) 二者都存在問(wèn)題。
（一）我國(guó)信訪部門職能過(guò)于寬泛，且信訪部門的權(quán)利弱化
目前信訪涉及了社會(huì)矛盾的各個(gè)方面，幾乎所有社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)沖突都可以訴諸于信訪部門，由此導(dǎo)致信訪案件大量積壓，各種問(wèn)題和矛盾不斷升級(jí)聚焦到中央部門。新的《信訪條例》出臺(tái)后，雖然有很大進(jìn)步，但在信訪職能上，仍然存在信訪職能不清的問(wèn)題。例如：第6條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的六項(xiàng)職責(zé),但對(duì)于何種問(wèn)題必須通過(guò)信訪解決并沒(méi)有明確。第14條規(guī)定,對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求,信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。那么信訪工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)是否可以理解為受理不能通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求呢?信訪工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)不明確,直接導(dǎo)致了信訪量的激增,而解決率卻又非常低。而且各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力極為有限。新的《信訪條例》第6條賦予信訪部門的職權(quán)只是協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)，雖然它有監(jiān)辦權(quán)及建議和向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告的權(quán)力，但它本身并沒(méi)有實(shí)際、直接權(quán)力處理信訪事件，信訪事件的處理權(quán)、決定權(quán)仍在各行政機(jī)關(guān)及其主管領(lǐng)導(dǎo)手中。信訪部門既不能像法院一樣對(duì)案件有審判或仲裁權(quán)，也不像紀(jì)委對(duì)違紀(jì)干部有調(diào)查、處分的權(quán)力。因?yàn)樾旁L部門無(wú)職無(wú)權(quán)無(wú)地位，根本不能指望其有能力解決上訪群眾的問(wèn)題。
（二）信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
當(dāng)前，從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院、檢察院及相應(yīng)職能工作部門都有信訪機(jī)構(gòu)，可以說(shuō)我國(guó)的信訪工作機(jī)構(gòu)空前復(fù)雜。信訪機(jī)構(gòu)并屬于國(guó)家機(jī)關(guān)序列，沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系。從橫向看,主要有政府、人大、法院和檢察院四大塊,各自處理職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)；從縱向看,形成了中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)架構(gòu)。由于缺少權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)構(gòu)之間缺少橫向的聯(lián)系與制約以及縱向的命令與服從,這樣一個(gè)龐雜的信訪工作機(jī)構(gòu)很難有效運(yùn)轉(zhuǎn)。中央與地方、中央各部門以及地方各部門的信訪機(jī)構(gòu)間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，上下級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏強(qiáng)制約束，資源既不能共享，步調(diào)也不能一致。信訪部門對(duì)其他各行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有明確的制約能力,這使得信訪部門在處理來(lái)信來(lái)訪時(shí)顯得“力不從心”。而各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異,缺乏基本的強(qiáng)制約束力。這樣一來(lái)，由于政府間職責(zé)交叉及信訪事項(xiàng)產(chǎn)生原因極為復(fù)雜，致使信訪事項(xiàng)管轄權(quán)混亂，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)受理及處理主體不明，經(jīng)常使信訪案件在不同層級(jí)機(jī)構(gòu)間來(lái)回轉(zhuǎn)辦。 這就使上訪案件的解決率低下變得不足為奇了。
（三）“信訪”不“信法”的文化傳統(tǒng)
我國(guó)具有深厚的司法行政化的歷史文化傳統(tǒng)。在我國(guó)歷史上，司法依附于行政，兩者密不可分。各級(jí)地方官員也是既管理行政事務(wù)，又管理司法事務(wù)。新中國(guó)成立后的法律傳統(tǒng)與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相連，形成了政法不分，相互協(xié)作的局面。另外，司法行政化的一個(gè)副產(chǎn)品是民眾普遍的清官情結(jié)的心理意識(shí)。在現(xiàn)階段，我國(guó)正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，由于這種過(guò)渡尚未完全實(shí)現(xiàn)，自然經(jīng)濟(jì)在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里仍然顯示其生命力，同時(shí)，由于“政治文化是社會(huì)成員經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的心里積淀而成的一種心理定勢(shì)，它不會(huì)隨著生產(chǎn)方式的變更、舊的政治體制賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的瓦解而一下子全部消失，相反，它還會(huì)在人們的頭腦中滯留相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。” 所以這種在封建社會(huì)積淀下來(lái)的清官情結(jié)，不可能隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而迅速退出歷史舞臺(tái)，而是在很大程度上仍然會(huì)影響著人們的政治行為選擇，強(qiáng)有力地抵制著人們法律意識(shí)地增強(qiáng)。“在民眾的眼中，清官是可親的，但他們卻總在遙遠(yuǎn)的地方，只有上訪才能找到，抽象地存在于人們的生活當(dāng)中；而身邊更多的是貪官污吏，是具體的存在。” 民眾的清官情結(jié)和對(duì)不同層級(jí)政府信任程度的不同，決定了信訪有其意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)。同時(shí)，“青天情結(jié)又使下層民眾普遍存在臣民意識(shí)：既懼怕權(quán)力，又想親近權(quán)力。懼怕權(quán)力使人們遠(yuǎn)離權(quán)力，所以遠(yuǎn)離權(quán)力的工具—法律；又因?yàn)閯e人畏懼權(quán)力，又有親近權(quán)力以威懾別人、規(guī)避法律的沖動(dòng)，而信訪就正好為這種矛盾心理提供了制度化渠道。” 中國(guó)的制度傳統(tǒng)和國(guó)民文化意識(shí)使得相當(dāng)一部分社會(huì)弱勢(shì)群體將信訪視為解決問(wèn)題的渠道。
在當(dāng)前信訪活動(dòng)中存在著的種種復(fù)雜現(xiàn)象就與民眾心里遺留的這種“信訪”不“信法”的意識(shí)有很大關(guān)系。有許多完全可以通過(guò)司法途徑解決的案件，但是有的根本就沒(méi)有通過(guò)司法途徑解決或者有的剛剛進(jìn)入司法程序卻馬上放棄司法途徑而轉(zhuǎn)到信訪途徑上來(lái)，有的甚至在通過(guò)司法途徑解決的同時(shí)也利用信訪途徑解決。這些原本可以通過(guò)司法渠道解決的案件涌入信訪渠道，給本來(lái)就非常擁擠的信訪通道造成進(jìn)一步的壓力，影響信訪通道功能的正常發(fā)揮。
當(dāng)然，公民“信訪”不“信法”在很大程度上也是因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)的法制化程度不高，法律制度不完善，老百姓不相信法律，以及我國(guó)公民的法治意識(shí)不強(qiáng)，遇到問(wèn)題和侵害想不到運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)利。公民“信訪”不“信法”既促使了“信訪洪峰”的出現(xiàn)，也是導(dǎo)致涉法涉訴類信訪案件存在的主要原因。
（四）司法的權(quán)威性和獨(dú)立性不夠
從黨的十七大正式提出司法改革至2008年12月，中央政法工作會(huì)議提出“推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，保障社會(huì)公平正義”，我國(guó)進(jìn)行了多次的司法改革，旨在提高司法的權(quán)威性。所謂司法權(quán)威,指的是司法機(jī)關(guān)享有的威信和公信力。它包括兩方面,即對(duì)外權(quán)威和對(duì)內(nèi)權(quán)威。對(duì)內(nèi)權(quán)威是指法院不得更改自己所作的終審裁判,并予以充分尊重；對(duì)外權(quán)威是指外界(任何國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派、社會(huì)組織及個(gè)人)應(yīng)對(duì)法院終審裁判予以充分尊重。司法之所以要有權(quán)威性,是由司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位所決定的。在法治社會(huì)里,法院判決是社會(huì)糾紛和爭(zhēng)議最為權(quán)威的結(jié)論。司法是現(xiàn)代社會(huì)解決糾紛和爭(zhēng)議的最后手段,是人們尋求安定性與穩(wěn)定預(yù)期的最佳途徑。任何一個(gè)法治國(guó)家都是通過(guò)司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)生活的終局性干預(yù),通過(guò)法定的訴訟程序來(lái)解決、處置社會(huì)糾紛。司法的權(quán)威從靜態(tài)上來(lái)講要依靠國(guó)家的強(qiáng)制力做保障，從動(dòng)態(tài)上講要通過(guò)司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)。現(xiàn)在信訪制度陷入困境的一個(gè)重要原因就是司法權(quán)威未真正的樹(shù)立。當(dāng)前，司法領(lǐng)域主要是司法腐敗與司法不公正，法庭是定紛止?fàn)幍膱?chǎng)所，是社會(huì)正義的最后一道防線，是給老百姓最后一個(gè)講理的地方。司法腐敗使這最后一個(gè)講理的地方也變得不講理了。老百姓在不講理的法庭上受到的冤屈，遠(yuǎn)比其當(dāng)初希望法庭給予伸張的冤屈大。
司法機(jī)關(guān)在審判案件的時(shí)候，或多或少地總是要受到各種勢(shì)力，特別是各種權(quán)力機(jī)關(guān)的干擾。有些案子法院自己有時(shí)不能依據(jù)法律獨(dú)立作出判決，有些案件法官不能獨(dú)立辦案，往往受到上級(jí)法院的干擾。中國(guó)司法從業(yè)人員的整體素質(zhì)也還不夠高。這些因素的存在都直接影響到了司法機(jī)關(guān)對(duì)法律的正確適用，而不能正確適用法律是法律權(quán)利不能在現(xiàn)實(shí)中落到實(shí)處的重要原因之一。在當(dāng)前，各種案件的執(zhí)行難就是司法權(quán)威性不夠的最真切反映，同時(shí)也是上訪中的主要內(nèi)容之一。
（五）信訪制度在程序上存在重大缺失
1.受理范圍不明確，立案具有隨意性和偶然性。理論上來(lái)說(shuō)，信訪機(jī)構(gòu)，對(duì)每一件來(lái)信來(lái)訪事項(xiàng)，都應(yīng)做到事事有著落、件件有回音。但實(shí)踐中由于制度未對(duì)立案條件做出剛性規(guī)定，在大量的信訪事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了信訪機(jī)構(gòu)承載能力的情況下，只能選擇少量事項(xiàng)立案查處，而這個(gè)選擇主要依靠領(lǐng)導(dǎo)批示。只有那些線索清楚、影響較大的信訪事項(xiàng)才可能立案，偶然性和運(yùn)氣占了很大成分。
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