[ 習(xí)文昭 ]——(2012-4-20) / 已閱9998次
一、民事執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)基礎(chǔ)理論
民事執(zhí)行監(jiān)督，是指具有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)認(rèn)為受其監(jiān)督的民事執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行程序中，作出的裁定、決定、通知或具體執(zhí)行行為不當(dāng)或者存在錯(cuò)誤，要求受監(jiān)督的民事執(zhí)行機(jī)關(guān)予以矯正的制度。根據(jù)主體不同，民事執(zhí)行監(jiān)督包括以下方面：法院監(jiān)督、檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨委監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等。其中檢察監(jiān)督是指具有監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院在民事執(zhí)行程序中，作出的裁定、決定、通知或具體執(zhí)行行為不當(dāng)或存在錯(cuò)誤，要求法院予以糾正的制度。檢察監(jiān)督有許多重要作用：
1.有利于確保執(zhí)行公正，預(yù)防司法腐敗，維護(hù)司法權(quán)威。民事執(zhí)行是保證生效裁判實(shí)現(xiàn)的司法活動(dòng)，它是司法審判活動(dòng)的延伸，在具體實(shí)施中應(yīng)該在確保執(zhí)行公正的條件下迅速有效及時(shí)執(zhí)行。在民事執(zhí)行活動(dòng)中，法院錯(cuò)誤或違法的執(zhí)行行為，不僅將嚴(yán)重?fù)p害法院的司法權(quán)威，而且會(huì)造成司法的嚴(yán)重不公。然而檢察院對(duì)其執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，一方面，它能及時(shí)指出法院錯(cuò)誤或違法的執(zhí)行行為，這是對(duì)法院公正的一種保障，另一方面，對(duì)因地方保護(hù)、行政干預(yù)等因素導(dǎo)致的執(zhí)行難，通過檢察機(jī)關(guān)的介入和監(jiān)督，可以與法院形成合力，提高執(zhí)行中的抗干擾能力，使執(zhí)行難得到有效緩解，這也是對(duì)法院執(zhí)行工作的一種支持。
2.有利于維護(hù)當(dāng)事人或案外人的合法權(quán)益。法院錯(cuò)誤或違法的執(zhí)行行為必然會(huì)給當(dāng)事人或案外人的合法權(quán)益造成不同程度的損害，檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是為了規(guī)范和保障民事執(zhí)行權(quán)的合法運(yùn)行，在客觀上起到維護(hù)當(dāng)事人或案外人合法權(quán)益的作用。
3有利于克服“執(zhí)行亂”，緩解“執(zhí)行難”。“執(zhí)行亂”是指法院內(nèi)部執(zhí)行工作的無序以及執(zhí)行過程的不規(guī)范、甚至違法的現(xiàn)象，“執(zhí)行亂”是執(zhí)行權(quán)力濫用、錯(cuò)用的表現(xiàn)，也加劇了“執(zhí)行難”，進(jìn)而損害了司法權(quán)威。從權(quán)力制約的角度上看，民事執(zhí)行檢察權(quán)作為日常性、專門針對(duì)違法執(zhí)行行為設(shè)定的制約性權(quán)力，也有利于及時(shí)糾正“執(zhí)行亂”，間接化解“執(zhí)行難”。
二、現(xiàn)行民事執(zhí)行中檢察監(jiān)督的法律瓶頸
（一）立法的模糊
我國(guó)《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為該條確立了我國(guó)民事訴訟中的檢察監(jiān)督原則，但是，該條款并未明確說明人民檢察院有權(quán)監(jiān)督民事執(zhí)行活動(dòng)。因此，法院和一些學(xué)者運(yùn)用文義解釋的方法，認(rèn)為立法沒有賦予人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。雖然，民事審判和民事執(zhí)行本屬于兩種性質(zhì)有別的行為，通常也不認(rèn)為審判包括執(zhí)行，但是，不能僅僅從文義解釋來解釋該條文，應(yīng)該從立法本意或體系解釋等方面綜合考慮，事實(shí)上，無論從體系解釋來看，還是就立法本意而言，此處中的“審判”應(yīng)該含有“執(zhí)行”之意。
我國(guó)立法將民事審判和強(qiáng)制執(zhí)行混合規(guī)定在民事訴訟法中，“民事審判”應(yīng)該包含“民事執(zhí)行”在內(nèi)，這種觀點(diǎn)在當(dāng)年民事訴訟法起草小組內(nèi)部早已達(dá)成共識(shí)。1991年4月2日，全國(guó)人大法律委員會(huì)王漢斌主任委員在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）〉（修改草案）的說明》的第八部分中指出：“執(zhí)行是審判工作的一個(gè)十分重要的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴(yán)，有效地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。目前有些地方人民法院在審判工作中執(zhí)行難的問題比較突出。”這已經(jīng)確定無疑地闡明了該法條的立法本意。由此可見，我國(guó)民事訴訟法使用的是廣義的“審判”，民事執(zhí)行應(yīng)該包括在“民事審判工作”中。因此，“執(zhí)行中的檢察監(jiān)督?jīng)]有法律根據(jù)”的說法是不能成立的。
（二）司法解釋的自相矛盾
1986年《人民法院組織法》第17條規(guī)定，“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督。”該條也沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督。其實(shí)，在1979年，最高人民法院公布的《人民法院審判民事案件程序制度的規(guī)定（試行）》第八部分為“執(zhí)行”，這表明了人民法院在傳統(tǒng)上是將民事執(zhí)行工作作為民事審判工作的一部分來對(duì)待的。尤為明顯的是，最高人民法院于1998年公布并是實(shí)施的《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》第2條規(guī)定:“人民法院審判人員在審判、執(zhí)行工作中，故意違反與審判工作有關(guān)的法律、法規(guī)造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法審判責(zé)任。”——審判人員在執(zhí)行工作中也會(huì)違反與審判工作有關(guān)的法律、法規(guī)；該辦法的第70條規(guī)定：“執(zhí)行員、書記員、司法警察、司法鑒定人員參照本辦法執(zhí)行。”——對(duì)執(zhí)行人員也進(jìn)行審判紀(jì)律處分。隨后最高人民法院于2000年公布的《關(guān)于高級(jí)人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》、于2006年公布的《關(guān)于執(zhí)行案件督辦工作的規(guī)定（試行）》、與2008年公布的《關(guān)于使用民事訴訟法執(zhí)行程序若干問題的解釋》等文件均表明人民法院認(rèn)為“審判”是包括“執(zhí)行”的。
在實(shí)踐中，絕大多數(shù)法院對(duì)來自檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督一直都“很不感冒”，這與法院系統(tǒng)極力強(qiáng)化的內(nèi)部制約形成鮮明的對(duì)比。如最高人民法院于1995年公布的《關(guān)于對(duì)執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》中認(rèn)為：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，人民法院為了保證已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執(zhí)行而在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。”并于1998年公布的《關(guān)于人民法院發(fā)現(xiàn)本院作出的訴前保全裁定和在執(zhí)行程序中作出的裁定確有錯(cuò)誤以及人民檢察院對(duì)人民法院作出的訴前保全裁定提出抗訴人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理的批復(fù)》中規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院作出的訴前保全裁定提出抗訴，沒有法律依據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其不予受理。”最后其于2000年公布的《關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復(fù)》中規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據(jù)。”
雖然人民法院已經(jīng)在事實(shí)上承認(rèn)“審判”包括“執(zhí)行”，但在實(shí)踐中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)欲履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，其確不承認(rèn)“執(zhí)行”是“審判”的一部分，且以“沒有法律依據(jù)”為由通知不予受理。面對(duì)這種自相矛盾的現(xiàn)象，唯一合理的解釋就是最高法院把“執(zhí)行”作為“審判”的應(yīng)有之義來看待。
（三）立法缺陷給檢察監(jiān)督帶來的尷尬
立法層面的缺陷，是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在實(shí)踐中屢遭尷尬的根本原因。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行民事執(zhí)行檢查監(jiān)督制度在立法層面上有以下五大結(jié)構(gòu)性缺陷：第一，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)甚至的力度不夠；第二，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)內(nèi)容空泛、全能模糊和權(quán)力結(jié)構(gòu)不明；第三，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督措施權(quán)立法嚴(yán)重不足；第四，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍不能全方位覆蓋審判行為所涉及的領(lǐng)域；第五，審判機(jī)關(guān)接受監(jiān)督義務(wù)沒有明確化、法定化。
針對(duì)上述立法和司法解釋的漏洞，迫于無奈，最高人民檢察院于1995年兩次向各級(jí)人民檢察院發(fā)出通知，要求各級(jí)檢察院在辦理抗訴案件時(shí)，一律將抗訴書副本報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)。顯然，這是種治標(biāo)不治本的做法，甚至治標(biāo)的效果也不佳，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)仍無法實(shí)施。
最高法院對(duì)檢查監(jiān)督的抵制的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是以被監(jiān)督者的身份限定監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督的范圍，這不僅是違法的，更是違反了憲法第129條的“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定。在實(shí)踐中，人民法院“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”的問題不但“久治不愈”，反而“愈演愈烈”，這不僅是最高人民法院上述規(guī)定滋生的負(fù)面作用，還與民事執(zhí)行活動(dòng)中缺乏有效的監(jiān)督有著密不可分的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，我國(guó)的檢查機(jī)關(guān)是形式國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施與執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是人民檢察院依法行使憲法多規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)在民事執(zhí)行活動(dòng)中的體現(xiàn)，它的合法性是不容置疑的。只有真正引入民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，才能從源頭上解決執(zhí)行難和執(zhí)行亂的問題，進(jìn)而保護(hù)公民的合法權(quán)利。
三、完善民事檢察監(jiān)督的立法策略
針對(duì)立法上和司法解釋上對(duì)執(zhí)行檢察監(jiān)督的漏洞，我國(guó)應(yīng)該從立法上完善我國(guó)的檢察監(jiān)督制度，從而更有效地解決“執(zhí)行亂”、“執(zhí)行難”的問題，應(yīng)該將我國(guó)民訴法第14條該為:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”明確規(guī)定我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)。
（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍是指監(jiān)督針對(duì)什么主體的問題。對(duì)此問題，理論界大體有以下兩種觀點(diǎn)，一種是廣義說，即主張民事執(zhí)行活動(dòng)中的檢察監(jiān)督不僅針對(duì)法院執(zhí)行部門，而且應(yīng)該接受檢察監(jiān)督的主體還可以包括執(zhí)行活動(dòng)中的當(dāng)事人，如被執(zhí)行人，申請(qǐng)執(zhí)行人，此外還有其他的關(guān)系人等等。對(duì)這些主體在執(zhí)行過程中的違法行為，檢察院都可以進(jìn)行監(jiān)督，加以糾正。另一種是狹義說，即認(rèn)為檢察院作為一種公權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家權(quán)力的代表，發(fā)揮的應(yīng)該是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)作用。筆者認(rèn)為狹義說更符合我國(guó)的國(guó)情，第一，從我國(guó)的法制現(xiàn)狀以及檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際能力來看，將所有民事執(zhí)行案件納入檢察監(jiān)督范圍非但不太現(xiàn)實(shí)而且也沒必要。第二，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事監(jiān)督的重點(diǎn)在于執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中有貪污受賄、徇私舞弊而枉法執(zhí)行的情形。第三，對(duì)于執(zhí)行人員故意不執(zhí)行、拖延拖延執(zhí)行和執(zhí)行不力的情形，檢察機(jī)關(guān)也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。第四，對(duì)于執(zhí)行過程中損害國(guó)家利益、公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)必須進(jìn)行監(jiān)督。
（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對(duì)象
如上所述，如果只對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督，那么把執(zhí)行活動(dòng)中的什么東西作為實(shí)施監(jiān)督的對(duì)象。對(duì)此問題，有種較有代表性的觀點(diǎn)，就是主張檢察院對(duì)法院在執(zhí)行程序中作出的所有裁定都可以提起抗訴。在使法律文書確認(rèn)的實(shí)體上權(quán)利義務(wù)逐漸得以實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行過程中，負(fù)責(zé)推動(dòng)執(zhí)行程序的法院可能需要作出種種權(quán)威性的決定。這些決定的相當(dāng)一部分往往以裁定的方式來體現(xiàn)或表達(dá)。但是，筆者認(rèn)為從邏輯上講可以有所限定，即不一定針對(duì)所有的裁定。相反，對(duì)于法院在執(zhí)行過程匯總可能作出其他樣式的法律文書，如決定或通知等，也應(yīng)該作為檢察監(jiān)督的對(duì)象。此外，法院的執(zhí)行活動(dòng)還包括行為，如扣押物品、查封財(cái)產(chǎn)等，予以處分；還有對(duì)妨害執(zhí)行的人員實(shí)施罰款，等等，這些都應(yīng)該作為檢察監(jiān)督的對(duì)象，不應(yīng)該僅僅局限于所有的裁定。
（三）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動(dòng)方式
對(duì)于執(zhí)行檢察監(jiān)督如何啟動(dòng)的問題，學(xué)界有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)檢察院原則上是在當(dāng)事人申訴的情況下才對(duì)法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，即一般情況下只有當(dāng)受到了不當(dāng)或違法的執(zhí)行侵害的申請(qǐng)執(zhí)行人、被執(zhí)行人或案外人找到檢察院上訪申訴了，對(duì)法院有錯(cuò)誤的法律文書和相關(guān)執(zhí)行行為才能啟動(dòng)檢察監(jiān)督。另一種觀點(diǎn)則主張除了根據(jù)當(dāng)事人等的申訴之外，任何場(chǎng)合下只要發(fā)現(xiàn)執(zhí)行有違法有錯(cuò)誤，檢察院都能介入執(zhí)行活動(dòng)，依職權(quán)進(jìn)行糾錯(cuò)。筆者認(rèn)為，民事執(zhí)行活動(dòng)是由當(dāng)事人啟動(dòng)的，是解決公民之間的私權(quán)利，檢察院作為公權(quán)力不應(yīng)該主動(dòng)介入，除非該公民間私人利益涉及到公共利益，檢察院才能主動(dòng)啟動(dòng)。因此，我國(guó)應(yīng)該建立以當(dāng)事人申訴為原則，檢察院主動(dòng)啟動(dòng)為輔的執(zhí)行檢察監(jiān)督啟動(dòng)方式。
（四）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體方式
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