[ 韓大元 ]——(2012-4-24) / 已閱9493次
【內容提要】 地方人大相繼出臺關于加強檢察機關法律監督的決議或決定，拓展了人大監督的方式，強化了人大監督的規范性。鑒于檢察機關的國家性，地方人大監督檢察機關既要遵循人大監督集體性、謙抑性和原則性的一般界限，又要遵循地方人大監督檢察機關的特別界限，即地方人大對檢察機關的監督不能超越地方權力；地方人大對檢察機關的監督只能是合法性監督，不能是合目的性監督；地方人大對檢察機關的監督需具備嚴格的規范性與程序性。
檢察制度是我國司法制度的重要內容，涉及不同國家機關之間的相互關系。根據憲法規定與權力運行的一般規律，作為國家法律監督者的檢察機關的權力也需要被監督，但人大及其常委會如何監督“監督者”一直是實踐中的難題。2001年7月27日，河南省第九屆人大常委會第二十三次會議通過了《關于進一步加強檢察機關法律監督的決定》。截止2010年12月中旬，河南、北京、四川、湖北、遼寧、上海、黑龍江、江西、山東、寧夏、山西、福建、浙江、廣東、云南、西藏、陜西、甘肅、內蒙古、湖南等20個省級人大常委會出臺了類似的《決議》或《決定》。這些規定拓展了人大監督方式，并且在某種意義上強化了人大監督的規范性。盡管不同地方的《決定》或《決議》在具體監督方式上存在著一定差異，但總體背景與理念是相同的，提出了地方人大監督和支持檢察機關法律監督方面值得探討的新課題。
一、檢察機關的國家屬性
(一)憲法上的“國家的法律監督機關”
1954年憲法并未對檢察機關的屬性作出明確界定，直到1982年憲法才有了明確的表述。現行憲法第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”檢察機關的“國家性”表明了它是代表國家，并以國家的名義對法律的實施和遵守進行監督的。①我國是單一制國家，采取明顯有別于聯邦制國家的分權形式，各級人民檢察院都是國家的檢察院，而非地方的檢察院，檢察機關行使權力代表了國家的意志，而非任何地方、團體或個人的意志。雖然憲法中規定了地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人大選舉產生，地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，但這并不意味著檢察院行使職權就代表了地方的利益或意志，法律監督權更不能理解為地方固有的權力，它是國家權力統一體系的組成部分，履行著維護國家法制統一的基本職責。從憲法解釋學角度看，在憲法文本中，法律監督機關前面加“的”字，可以理解是為了突出強調檢察機關的國家屬性。在憲法上，地方人民檢察院向地方人大及其常委會負責，可以解釋為制憲者或者修憲者通過憲法將組織地方各級人民檢察院的權力委托給了地方各級人大具體行使，是憲法委托的產物。
另外，檢察機關的國家性還體現在檢察機關行使職權應以是否損害國家利益為標準，只有發生了危害國家利益的行為，檢察機關才予以監督。由于在實踐中，有些人只看到檢察長、副檢察長“由地方人大選舉產生”的一面，并由此認為地方各級人民檢察院具有“地方性”，而忽略了其國家性的有效維護和體現，甚至有些地方出現了因行政干預導致的地方保護主義等現象。在司法實踐中，檢察權的行使受到行政權干預比較嚴重，存在著比較普遍的地方化傾向。因此，以憲法為基礎，正確認識檢察機關的國家屬性是分析《決定》或《決議》性質與功能的基本前提。
(二)檢察機關國家屬性的保障機制
確立檢察機關的國家屬性是中國特色社會主義憲政體制的基本要求，需要通過不同的機制予以保障。1978年憲法第43條規定，最高人民檢察院監督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監督下級人民檢察院的檢察工作。但是，1979年，全國人大修改憲法，同時對1954年制定的《人民檢察院組織法》作出較大的修改。對其修改的背景，彭真同志曾做了如下說明：第一，確定檢察院的性質是國家的法律監督機關。列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想，結合我們的情況，規定：(1)檢察院“獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉”。(2)地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會民主選舉產生，并報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員，在本級人民代表大會或它的常務委員會選舉產生或任命以后，都要報經最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會批準。(3)各級人民檢察院都設立檢察委員會，實行民主集中制，討論決定重大案件和其他重大問題。第二，把檢察院上下級關系由原來的監督關系改為領導關系，地方各級人民檢察院對同級人民代表大會和它的常務委員會負責并報告工作，同時受上級人民檢察院領導，以保證檢察院對全國實行統一的法律監督。②在1983年局部修改《人民檢察院組織法》時，雖然只修改了四個條文，卻有兩條直接涉及檢察長任免程序的變革，分別將“省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員的任免，須報最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會批準”修改為“省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長的任免，須報最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會批準”。將“自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員的任免，須報省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會批準”修改為“自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準”。③
上述修改背景均表明，立法者在修改相關法律時，力圖讓檢察機關擺脫地方的不當干預，確保檢察權功能的充分發揮。上一級人大常委會的批準檢察長人選就是其在人事上的重要保障措施。
二、地方人大監督檢察機關的規范依據與形式
(一)檢察機關領導體制的變遷
1949年，根據最高人民警察署試行組織條例，全國各級檢察署只受最高人民警察署和上級檢察署的指揮，其工作不受地方國家機關的干涉。但由于當時地方各級人民檢察機關尚未普遍建立，事實上難以試行垂直領導。故1951年通過的各級人民檢察署組織通則改變為雙重領導，即地方各級人民檢察署既受上級人民檢察署的領導，又受同級人民政府委員會的領導。④根據1954年憲法，我國檢察機關改為垂直領導體制，地方檢察機關的工作不受地方的干預，地方檢察機關的人選也不由地方人大決定，地方檢察機關也無須向地方人大負責。1954年憲法第81條規定：地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，并且一律在最高人民檢察院的統一領導下，進行工作。
1978年五屆人大一次會議在重新設置檢察機關的同時，改1954年憲法所規定的“垂直領導體制”為“監督關系”。1978年憲法第43條規定：最高人民檢察院監督地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的檢察工作，上級人民檢察院監督下級人民檢察院的檢察工作。這種新的體制雖然“強調了地方領導的原則，但由于檢察機關之間沒有領導關系，因為不利于地方各級檢察機關開展工作，有礙于依法獨立行使檢察權和維護國家法制的統一”。⑤因此1979年修改憲法時，將檢察機關的體制改為既接受上級機關的領導，又接受同級人大的監督。1979年憲法修改確定的檢察機關領導體制為1982年憲法所確認。1982年憲法第133條規定，“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責”。1983年，六屆全國人大常委會修改《人民檢察院組織法》，規定除各級檢察長的任免須由上一級檢察長提請同級人大常委會批準外，其他檢察人員的任免均由本級人大常委會決定，不再上報批準。這一決定權也包含著對被提名的檢察人員之前工作的一定監督。
(二)地方人大監督檢察機關的全面確立
1954年憲法在規定法院對同級人大負責并報告工作的同時，卻沒有規定檢察院向同級人大負責并報告工作。但檢察院向人大負責并報告工作是為1954年憲法所肯定的，只是根據當時的檢察體制而沒有規定所有檢察院均向同級人大負責并報告工作。該憲法第84條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作”。1978年憲法第43條第3款規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負責并報告工作”。1979年組織法對此作了修改——在總則中規定“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”這就表明我國實行的是人民代表大會制度，而不是西方的三權分立。檢察機關由人民代表大會產生，并對它負責，受它監督。
(三)地方人大監督檢察機關的基本方式
依據《憲法》及有關法律的規定，人大對檢察機關的監督主要有幾種形式：第一，聽取工作報告，這是各級人大監督檢察機關的主要方式。但是在現行《憲法》第133條只是規定最高人民檢家院對全國人大及其常委會負責，地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關負責，而沒有具體規定報告工作制度。聽取工作報告的合法性源于《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《人民檢察院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律。必要時，人大可就檢察機關的工作報告作出決議。⑥第二，詢問和質詢。地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表十人以上聯名可以書面提出對本級人民檢察院的質詢案。在常務委員會會議期間，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級的人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以向常務委員會書面提出對本級人民檢察院的質詢案。各級人大常委會審議議案和有關報告時，檢察院應當派有關負責人到會，聽取意見，回答詢問。第三，人事監督。檢察機關的主要組成人員均由人大或者人大常委會選舉或任免。第四，各級人大及其常委會還可以組織關于特定問題的調查委員會，這是一種特殊的監督方式。除了上述憲法與法律明確規定的監督方式之外，各級人大在實踐中還不斷探索新的監督方式。
三、地方人大監督檢察機關的界限
(一)人大監督檢察機關的一般界限
監督的集體性。人大的監督權屬于集體性權力，它不同于政府首長的權力，也不同于人大代表的權利。也就是說，人大是集體行使職權。不管是人大常委會主任、副主任，還是委員，都是一人一票一權，按多數人的意見作出決定。應當避免將人大監督變成個人監督，避免人大領導審批案件或代表、委員以個人身份影響案件。《監督法》也明確規定，“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權”(第4條)。
監督的謙抑性。憲法第135條規定，“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律”。憲法已經設計一套制約檢察權行使的機制，人大首先要尊重憲法規定的權限分工，監督檢察機關要在法院、檢察院、公安機關相互制約關系中確實發揮作用，而不是時不時地就走到第一線，否則就會破壞既有機制功能的有效發揮，也會導致破壞不同機關權限分工界限的混亂。
監督的原則性。人大對檢察機關的監督應為原則性的監督，而非個案監督。個案監督是在司法腐敗較為嚴重的背景下，為回應社會需求而實行過的過渡性制度安排。評價這一制度需要從兩方面考察，一方面是其合法性，是否符合憲法與法律的規定；另一方面是正當性，是否有效地解決了司法腐敗的問題，符合設立這一制度的目的。《憲法》盡管規定人大及其常委會有權監督檢察機關，但是這并不能成為個案監督的憲法依據。因為個案監督不同于一般監督，它有可能對現有的權力配置關系產生負面影響，不利于檢察機關獨立行使檢察權。因此，對于這樣一種權力，必須有明確的規定才能具有合法性，對此不能任意采取擴大解釋的方法，將這一權力從憲法文本中解釋出來。《全國人大常委會關于加強法律實施情況檢查監督的若干規定》第10條也明確規定，在對違法案件進行調查的時候，“常委會不直接處理具體案件，具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理”。可見，從合法性角度而言個案監督的方式是存在問題的。其次，從實踐效果來看，個案監督效果并不理想。調查研究表明，個案監督制度常常不是成為普通民眾的救濟制度。實際運作中，人大直接進行個案監督的數量并不多，更普遍的是將申訴上訪的案件轉交檢察機關、審判機關辦理。本以回應社會需求、解決司法腐敗為目的的個案監督制度在運行中并不能達到這一目的。總之，個案監督盡管在地方人大建設方面曾經發揮過一定的積極作用，但是在合法性與實際效用方面仍存在一定的問題。
(二)地方人大監督檢察機關的特別界限
目前已經出臺的省級人大常委會《決議》或《決定》都規定了加強人民檢察院法律監督的具體措施和形式，試圖在人大對檢察機關工作的支持與監督之間尋求合理的平衡，但作為地方人大的常委會，如何對“監督者”進行合理監督仍存在不明確的內容或者問題，也存在一定的“灰色”地帶。如前所述，地方人大常委會監督的對象是具有鮮明國家屬性的檢察機關，它與地方人大對政府、人民法院的監督是有所不同的，特別是與對政府的監督具有不同的性質。地方人大是面向其所在行政區域人民的，是向其所在行政區域人民負責、受其監督的。地方政府是地方人大的執行機關，對地方人大負責，并受其監督。地方政府雖然負有執行國家法律的義務，但在此外更負有發展地方經濟、促進地方公益發展的使命，而這些均要受地方人大監督的。換言之，地方人大對地方政府的監督可以是合法性監督，也可以是進行合目的性監督。地方政府對地方人大具有從屬性、執行性。
但是，檢察機關的性質卻與地方政府是有區別的。檢察機關雖然由地方人大選舉產生，對地方人大負責并受其監督，但檢察機關具有國家屬性，這是地方人大要充分尊重的。雖然《決定》或《決議》是省級人大常委會針對地方各級人民檢察院訴訟活動而做出的，但我們必須明確各級人民檢察院不是某省某市的檢察院，而是國家的檢察院，具有鮮明的“國家性”。作為一種獨立的國家權力形態，檢察機關的活動與整個國家活動有著直接的密切關系，是國家權力運行機制的重要組成部分。因此，地方人大常委會針對地方人民檢察院工作所做出的決議或決定必須符合國家憲法和法律，不能改變法律規定的基本體制。但實踐中一些地方人大的監督存在著一些與法律規定相矛盾的現象，如有些地方人大常委會制定的《決定》或《決議》中直接“抄襲”憲法文本或法律文本的規定；有些地方人大直接規定人民法院、人民檢察院與政府相互之間的關系，這些規定實際上超越了地方人大常委會的法定職責，不利于維護國家法制的統一。
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