[ 韓大元 ]——(2012-4-24) / 已閱9494次
從檢察機關的職能來看，地方人大僅可對檢察機關進行合法性監督，而不能進行合目的性監督。按照憲法第129條的規定，檢察機關是國家的法律監督機關。人民檢察院是對國家法律遵守和執行情況實施監督的機關。憲法第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這一規定表明，人民檢察院行使檢察職權的依據就是法律，這既包括實體上行使檢察權的依據，也包括程序上行使檢察權的依據。憲法的這兩條規定說明，檢察機關的職權在于依照法律的規定對法律的遵守和執行情況進行監督。檢察機關在法律監督之外，并沒有其他的職能，不能承擔大量的“非檢察業務”，也不能片面地要求檢察機關“為地方經濟發展保駕護航”。地方人大對檢察機關的監督應當僅限于檢察機關的法律監督行為是否合乎法律規定，即合法性監督。
值得注意的是，1954年憲法第83條曾規定，“地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉”。地方國家機關就包括地方各級人民代表大會。這一規定讓檢察機關不受地方人大的干涉，確保了檢察機關能夠獨立行使檢察權，擺脫地方國家機關的束縛，有效地保障國家法制的統一。但這一規定并未為之后的憲法和法律所承繼。之所以未能承繼，很大程度上可歸因于全國人大及其常委會對全部檢察機關進行任免監督的困難性與民主程序的不確定性。
人大監督與法律監督存在著明顯的分野。在建國之初兩種監督形式曾一度有交叉重疊，但是隨著法治建設的發展，二者的界限日益清晰。人大監督是人民代表大會制度原理的具體體現，是代議制邏輯下實現人民主權的一種保障形式。而檢察機關的法律監督，則是在另一層次的權力配置過程中，為維護國家法制統一、制約其他權力的一種制度設置。它們在性質、原理、程序、效力等方面都存在明顯差異。相對于人大監督而言，檢察機關的法律監督是一種專門監督。在輿論監督、群眾監督、行政監督、審計監督、黨的監督等各種監督形式多樣化的背景下，檢察機關的法律監督需要彰顯其專門性才能加強其正當性與合理性。這種專門性一方面表現為監督主體的特定性特點，即只有檢察機關才是憲法規定的法律監督主體，也只有檢察機關才能進行法律監督。即使是人大監督，憲法也沒有明確其法律監督主體的地位。另一方面，法律監督具有專門性的監督手段與程序。《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》等法律具體規定了檢察院法律監督的職權。根據這些規定，檢察機關的監督手段具有鮮明的專業性，如對職務犯罪進行立案偵查、批準逮捕、提起公訴、對人民法院的裁判予以抗訴等，其中一些職權行使方式甚至具有司法性質。
相對于其他被監督者而言，人大對檢察機關的監督更為特殊，檢察機關的監督者與被監督者的身份有所重疊，檢察機關本身即是監督者，而且是專門的法律監督者。⑦作為一個專業化的群體，檢察官分享著共同的知識與理念，并且在一定程度上建立了專業化的知識壁壘，這種知識壁壘具有排他性。從某種角度而言，專業化意味著自治與獨立。檢察機關的專業知識恰恰在于法律監督，并且這種監督需要嚴格的規范性與程序性。一個以規范與程序為基本信念的職業群體，倘若以非規范化與非程序化的方式進行監督，其效果可想而知。唯有增強人大監督的規范性與程序化，才能提高監督的實效性。所以，通過立法這種更為規范的方式支持與監督檢察機關履行對訴訟活動的監督權，更具有實效性。因此，省級人大常委會制定有關監督的決議或決定，試圖改變傳統的監督模式(尤其是個案監督的方式)是必要的，但也需要遵循法治發展的內在規律，明確其功能的界限。
四、余論
目前的《關于進一步加強檢察機關法律監督的決定或決議》是由各省人大常委會所通過的，其目的性具有合理性。雖然有些規定并沒有創造多少新的監督機制——因為憲法、監督法、地方組織法等均有相關的規定，更多的是對現有機制的歸納、總結和強調，但由人大及其常委會來主導這一過程卻有其民主性和正當性。檢察制度改革不僅涉及檢察系統內部的制度安排，而且關系檢察權與其他權力之間的關系，如檢法關系、檢警關系、檢察機關與人大的關系等。而這些關系的調整與規范，單單依靠檢察機關單兵突進的方式顯然不可能完成，而且，也超越了檢察機關的權限范圍。短期內，由檢察機關對其專業領域進行改革，可能會取得明顯成效。但是檢察改革欲深入推進，取得整體性的效應，非仰賴權力機關不可，也只有人大才有權力與權威推進憲法層面的檢察改革。從各省人大常委會的監督決議或決定中可以看到，不少內容涉及檢察機關與其他機關的關系。針對檢察機關開展訴訟活動法律監督的直接監督對象，即偵查機關、審判機關、刑罰執行和監管機關、司法行政機關，決議、決定要求被監督者依法自覺接受并積極配合檢察機關開展法律監督工作。⑧這些內容無疑必須由人大進行調整，這也是各省人大常委會監督決議或決定的另一啟示。當然，說要實行人大主導，說要加強人大監督職能的發揮，仍然要尊重檢察權的專有屬性，遵循國家權力運行的一般規律。
注釋：
①我國憲法文本中的“國家”主要在三個意義上使用：(1)在整個統一的政治實體意義上使用的“國家”。“國家”一詞最常見的用法就是表示整個統一的政治實體。(2)在與社會相對的意義上使用的“國家”。(3)在與地方相對的意義上使用的“國家”，往往是在與地方有關的場所使用，這時其含義即是指中央。參見王貴松：《法院：地方的還是國家的？——由洛陽種子違法審查案看法院的憲法地位》[C]，載《中國憲法事例研究》(一)，法律出版社2005年版，第285頁。
②彭真：《關于七個法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上》[N]，《人民日報》1979-07-01。
③在檢察機關國家屬性的問題中，研究檢察長、副檢察長和檢察委員會委員的任免程序的變遷是值得認真思考的理論問題。目前的任免程序是為了適應不同時期的需要而形成的，具有階段性的特點。
④參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》[M]，福建人民出版社2003年版，第840頁。
⑤參見許崇德：《中國憲法》[M]，中國人民大學出版社2010年第4版，第251頁。
⑥《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第14條規定：“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告。”“常務委員會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”
⑦在現行憲法文本中，“法律監督”一詞僅僅出現一次，即第129條規定檢察院的性質是“國家的法律監督機關”，“監督”一詞(含“法律監督”1次)則出現17次之多。在有關人大及其常委會職權的規定中，憲法都是使用“監督”而避免使用“法律監督”。由此推斷，從憲法原意來看，憲法制定者有意將法律監督權明確授予檢察機關，并與其他監督權予以區別。
⑧北京的決議還提出，各單位監察部門應當與檢察院加強信息溝通的工作配合，積極查辦和預防違紀違法行為。上海的決議要求被監督者支持、配合檢察機關對法律監督工作的探索實踐。江西的決議規定，拒絕接受檢察機關依法實施的法律監督，造成嚴重后果的，應當依法依紀追究直接責任人和直接負責的主管人員的相應責任。參見《13個省級人大出臺決議決定助推法律監督》[N]，《檢察日報》2010-08-02。
（作者為中國人民大學法學院教授）
來源: 《國家檢察官學院學報》
總共2頁 [1] 2
上一頁
