[ 董雁春 ]——(2012-6-7) / 已閱11226次
摘要：近年來，食品安全事故的頻繁發(fā)生使食品安全越來越受到人們的重視。面對諸多的食品安全問題，建立快速有效的食品安全法律體系已迫在眉睫。食品召回制度作為建立食品安全體系的重要一環(huán)，有著舉足輕重的地位，具有重要的理論研究價值。本文擬以《中華人民共和國食品安全法》為理論研究背景，以我國的食品召回法律制度為主線，提出該制度體系尚存在的不足，并以美國為例總結(jié)國外食品召回制度的特點，以此為借鑒，探討如何使食品召回制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
關(guān)鍵詞：食品召回；制度完善；食品分級召回；食品溯源管理；食品召回責(zé)任險；
“民以食為天，食以安為先”，依此普世的社會價值觀念，“安全”這一要素顯然是食品進(jìn)入流通和消費領(lǐng)域所應(yīng)當(dāng)具備的最為基本的條件。然而近年來，食品安全事故卻在不斷爆發(fā)，從國際范圍來說，如英國的"瘋牛病"、歐洲的"口蹄疫"、席卷全球的禽流感等等。與之相應(yīng)的，我國的食品安全事件也是層出不窮，如劣質(zhì)奶粉、蘇丹紅、石蠟火鍋底料、瘦肉精、毒大米，以及前幾年備受關(guān)注的三鹿奶粉等事件。問題食品之多，涉及范圍之廣，造成后果之重，已經(jīng)到了令人談"食"色變的地步。
面對接踵而至的食品安全問題，如何快速有效地將問題食品從市場上撤出，避免更為嚴(yán)重的后果，以便最大限度保護(hù)消費者的利益，是當(dāng)下我國著重探討并急于解決的問題。其中重要的舉措之一，就是建立完善的食品召回制度。通過對國外先行者經(jīng)驗的學(xué)習(xí)以及對基于本國國情把握之上的實踐摸索，形成一套獨特的食品召回法律制度。
一、食品召回制度的概述
食品召回制度，是指由于生產(chǎn)商生產(chǎn)的食品存在設(shè)計缺陷或制造缺陷，并已經(jīng)進(jìn)入流通領(lǐng)域，為避免缺陷食品危及人身安全及財產(chǎn)損失，生產(chǎn)商必須及時將缺陷食品進(jìn)入流通領(lǐng)域的情況向國家有關(guān)部門進(jìn)行報告，并提出召回申請。如果生產(chǎn)商不主動召回，政府可以強行將缺陷食品進(jìn)行召回，由此所確立的制度即為食品召回制度。食品召回制度是國際通行的一種食品安全事后監(jiān)管有效措施，既可以有效應(yīng)對食品安全突發(fā)事件，保障消費者生命健康安全，又能夠明確產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任主體，規(guī)范食品生產(chǎn)加工企業(yè)行為，從而全面提高食品行業(yè)的質(zhì)量安全水平和市場競爭力。
從食品召回制度的設(shè)計初衷與實踐效果分析，該制度具有預(yù)防性、無償性、大眾性、實體法與程序法兼容性等特征。所謂預(yù)防性是指食品召回制度的功能在于預(yù)防食品安全事件的發(fā)生或者阻止其進(jìn)一步擴大，從而防止更多人的生命健康利益受到侵害。該制度有利于防患于未然，避免該類產(chǎn)品大規(guī)模損害的發(fā)生。無償性是指生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、進(jìn)口商必須依照法律程序無償?shù)卣倩夭话踩称贰?#61531;因為不安全食品的產(chǎn)生責(zé)任在于生產(chǎn)者一方，消費者是受害者，所以經(jīng)濟損失必須由生產(chǎn)者承擔(dān)，這也是實質(zhì)正義的必然要求。大眾性是食品召回制度最典型的特點，因為相比而言，汽車、玩具等產(chǎn)品召回涉及的只是一部分消費者，而食品消費是所有人都需從事的活動。
此外，食品召回制度既有實體法的內(nèi)容，也有程序法的規(guī)定，兩者相互兼容，程序性特征又催生出期限性特點。程序性是指不管是主動召回還是被責(zé)令召回，都應(yīng)該遵循一定的法律程序，違反程序?qū)?dǎo)致相關(guān)主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。期限性是指不安全食品的召回必須在法定期限內(nèi)盡快進(jìn)行，這樣才能及時有效地防止危害擴大。期限性特點源于食品消費的本身特點，因為食品消費是一次性的，且有保質(zhì)期的限制，消費者通常不會囤積食品，食品從生產(chǎn)到銷售再到食用的時間間隔很短。倘若食品的召回稍有遲延，就會造嚴(yán)重的后果。
二、我國食品召回制度之現(xiàn)狀
2002年11月，北京實行“違規(guī)食品限期追回制度”，成為我國食品召回的開端。2006年8月1日起，上海市正式頒布實施《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》，在全國率先實行缺陷食品分級召回，并成立了缺陷食品鑒定組，這是我國首個較為系統(tǒng)、具有操作性的食品召回制度。在積累了足夠的實踐經(jīng)驗后，2007年7月24日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《食品召回管理規(guī)定》，雖然這仍然只是一個法律位階較低的部門規(guī)章，不能統(tǒng)領(lǐng)其他食品監(jiān)管部門，但我們從中可以看出我國對食品召回法律制度的重視程度。2009年2月28日，經(jīng)歷了數(shù)次草案搜集各方意見后，由十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國食品安全法》，該法第五十三條對食品召回作出明確規(guī)定，至此，食品召回法律制度終于被提升到了法律的高度。
《食品安全法》的頒布對于構(gòu)建我國的食品召回法律制度體系具有里程碑的意義，但由于該法只對食品召回做了原則性的規(guī)定，并沒有把食品召回在實體上和程序上如何具體操作做一個很好的銜接，而且相關(guān)的配套制度也不很完善，不可能很好地應(yīng)對實際存在的種種問題。因此說我國食品召回制度尚不夠成熟。而以美國為代表的發(fā)達(dá)國家的食品召回制度已相當(dāng)完備，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外食品召回制度的具體做法，完善食品召回制度。
三、以美國為例，總結(jié)國外食品召回特點
各國在食品安全方面都制定了詳細(xì)的法律法規(guī)，食品召回的監(jiān)管機關(guān)、主體、條件、程序、法律責(zé)任以及食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法等相關(guān)制度都以法律形式予以明確的規(guī)定。其中美國是世界上市場經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的國家、在管理市場經(jīng)濟的實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，在食品召回的具體實施中，可操作性強，效率高，效果好，具有一定的代表性。其特點主要表現(xiàn)為：
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從表面上看，美國食品召回是企業(yè)的自愿行為，實質(zhì)上是在政府職能部門監(jiān)督下實施的強制性行為。美國食品召回制度是在政府行政職能部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的。負(fù)責(zé)監(jiān)管食品召回的是農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局、食品和藥品管理局。食品安全檢疫局主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽、蛋類產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，食品和藥品監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)食品安全檢疫局管轄以外的產(chǎn)品，即除肉、禽、蛋類制品以外食品的召回。這兩個部門負(fù)責(zé)各自管轄下的食品召回的全過程，職責(zé)明確，互不交叉，有效的發(fā)揮監(jiān)督的作用。消費者利益能得到很好的保護(hù)，不能完全歸因于消費者的權(quán)益保護(hù)意識強，而是因為美國政府有一套能夠幫助弱小消費者的機制。
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美國食品安全檢疫局、食品和藥品安全局對缺陷食品可能引起的損害進(jìn)行分級，并以此作為依據(jù)確定食品召回的級別。美國的食品召回有三級：第一級是最嚴(yán)重的，消費者食用了這類產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害的，消費者食用這類食品后不會引起任何不利于健康的后果，如貼錯產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識有錯誤或未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。將食品召回分級處理，既有利于正確的確定缺陷食品的危害程度，及時化解風(fēng)險，同時避免了事態(tài)的擴大，造成社會成本的浪費和社會秩序的動蕩。
（三）完備的食品溯源制度
美國食品和藥品管理局規(guī)定與生產(chǎn)食品及動物飼料產(chǎn)品相關(guān)的單位，包括生產(chǎn)者、加工者、包裝者、分銷者、接受者、持有者及進(jìn)口商都應(yīng)當(dāng)及時建立記錄檔案。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行問題食品的追溯制度。良好的食品可追溯性是成功召回食品的基礎(chǔ)。建立從生產(chǎn)、加工到流通各個階段的連續(xù)的信息追蹤系統(tǒng)，記錄保留從初級產(chǎn)品到最終消費品各個階段的完整的信息資料。一旦出現(xiàn)食品安全問題，利用“電子身份證”等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，就能立刻找到問題根源以及問題鏈，極大地提高了食品召回的效率和效力。
（四）鼓勵企業(yè)在食品召回中的誠信自律
如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在安全缺陷，勇于承認(rèn)問題，在監(jiān)管部門還沒有下“禁令”時就發(fā)出產(chǎn)品召回令，撤回自己的產(chǎn)品，并且在食品召回過程中與FSIS（食品安全檢驗局）或FDA（食品和藥物管理局）合作，主動提交問題報告要求召回缺陷食品，一般能得到寬大處理。反之，如果企業(yè)不與政府合作，發(fā)現(xiàn)問題有意隱瞞，不僅要承擔(dān)行政責(zé)任，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。這一制度鼓勵企業(yè)誠信自律，最終贏得市場和消費者的信賴。
三、完善我國食品召回制度的構(gòu)想
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要建立我國的食品召回制度就必須制定專門的法律法規(guī)，形成有機的法律體系。最新頒布的《食品安全法》第一次正式、明確地提出食品召回制度，是法律方面的一大進(jìn)步，但面對越來越復(fù)雜的經(jīng)濟市場，單靠一部法律的力量是不夠的，建議在完善食品安全法的基礎(chǔ)上，制定其他配套的具體方面的單行法規(guī)，最終形成權(quán)威的，科學(xué)的，合理的食品召回法律體系。首先，《食品安全法》作為我國食品安全法律體系中的一般法，應(yīng)該在條文中增加對《食品召回管理規(guī)定》的聯(lián)系。比如在第一章總則中增加一條，“國家建立食品召回制度。有關(guān)食品召回事宜本法有規(guī)定的，依本法規(guī)定；本法沒有規(guī)定的則依《食品召回管理規(guī)定》進(jìn)行處理”。同時對《食品召回管理規(guī)定》進(jìn)行修訂，將其上升為《食品安全法》的實施細(xì)則，從而建立起宏觀與微觀規(guī)定相結(jié)合的食品召回法律制度體系。其次，需要分別制定食品、食品添加劑、食品用具設(shè)備召回管理辦法。其中，《食品召回管理辦法》應(yīng)明確食品召回的適用范圍、食品召回的分類、食品召回的程序、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責(zé)任、食品召回的監(jiān)管職責(zé)以及法律責(zé)任等問題。《食品添加劑召回管理辦法》可由衛(wèi)生行政部門發(fā)布，明確食品添加劑召回的標(biāo)準(zhǔn)要求、食品添加劑召回的程序以及相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。《食品用具、設(shè)備、包裝材料召回管理辦法》可由衛(wèi)生、工商部門聯(lián)合發(fā)布，明確召回的適用范圍、召回的標(biāo)準(zhǔn)要求、程序以及法律責(zé)任等問題。最后，需要制定食品、食品添加劑、食品用具設(shè)備召回指南。此類指南雖不具有法律、法規(guī)、規(guī)章的法律效力，但指南在幫助和指導(dǎo)企業(yè)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章方面起著重要作用。發(fā)達(dá)國家比較注重指南的運用，我國在這方面應(yīng)該給予重視。
（二）健全食品安全監(jiān)管體系
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