[ 吳廣義 ]——(2012-6-25) / 已閱10070次
非訴行政執(zhí)行是相對(duì)于行政執(zhí)行而言的，也稱(chēng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行，它是行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的一種。也就是說(shuō)，“非訴訟行政執(zhí)行，是在行政機(jī)關(guān)或生效具體行政行為權(quán)利人的申請(qǐng)下，人民法院經(jīng)過(guò)與訴訟審查不同的審查，裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動(dòng)或制度”。我國(guó)《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”這是我國(guó)法律從分權(quán)角度確立的非訴行政執(zhí)行體制，即分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和人民法院依申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七部分為執(zhí)行部分對(duì)非訴行政案件執(zhí)行作出了進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為，該程序存在以下誤區(qū)：
一、非訴訟行政執(zhí)行程序的誤區(qū)
（一）司法權(quán)與行政權(quán)混合，混淆了法院與行政機(jī)關(guān)的職能
執(zhí)行行為具有主動(dòng)性、命令性、從屬性，應(yīng)當(dāng)屬于行政行為，不宜由法院行使。特別是行政強(qiáng)制執(zhí)行，更沒(méi)有必要假借法院之手。行政機(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其使命在于將法定的權(quán)利義務(wù)或者說(shuō)秩序的實(shí)現(xiàn);而法院是法律的適用機(jī)關(guān)，其使命在于運(yùn)用法律裁決是非爭(zhēng)議或者說(shuō)是對(duì)人們的行為作一個(gè)判斷。法院適用法律作出判決可視為個(gè)別的法律，應(yīng)該由執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行，審判工作性質(zhì)是“坐聽(tīng)”，要求具備較強(qiáng)的推理與判斷能力;行政機(jī)關(guān)性質(zhì)是“行管”，要求具備較強(qiáng)的社會(huì)操作能力。執(zhí)行行為遵循的是職權(quán)進(jìn)行主義和當(dāng)事人不平等主義，而司法行為是遵守被動(dòng)中立原則和當(dāng)事人平等主義，性質(zhì)截然不同的工作不宜集中于一個(gè)機(jī)關(guān)。
（二）審判與執(zhí)行合一，法院的執(zhí)行權(quán)過(guò)于集中，缺乏制約與監(jiān)督
“如果司法權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在一起，則法官將具備壓迫者的權(quán)力”。法院的執(zhí)行權(quán)涉及行政、民事、刑事三大訴訟以及非訴訟的行政、仲裁和公證。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的執(zhí)行權(quán)一直是由人民法院來(lái)行使的，習(xí)慣成自然;人們也將這當(dāng)成理所當(dāng)然的。實(shí)際上，只有裁判權(quán)，審判權(quán)才是法院的權(quán)限，因?yàn)闊o(wú)審判權(quán)，則法院就不成為法院。但執(zhí)行權(quán)未必。比如刑事案件的執(zhí)行權(quán)就主要不在法院，這也是被人們普遍長(zhǎng)期接受的事實(shí)。執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)由法院統(tǒng)一行使，難免會(huì)互相影響，這種影響及表現(xiàn)為時(shí)間和精力上的顧此失彼，也表現(xiàn)為在行使的一項(xiàng)權(quán)利時(shí)因?qū)Σ幌嚓P(guān)的因素的考慮而使決定、裁決有失公正。因此，執(zhí)行權(quán)中的一部分應(yīng)該從法院分離出去。鑒于執(zhí)行決定權(quán)和裁判權(quán)更強(qiáng)調(diào)公正和質(zhì)量，執(zhí)行實(shí)施權(quán)更需要力量和效率;執(zhí)行決定權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)要求行使者應(yīng)掌握豐富的法律、法學(xué)知識(shí)，應(yīng)該公正睿智，執(zhí)行實(shí)施權(quán)則要求行使者果斷有力，勇敢無(wú)畏，因而可以考慮將強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施權(quán)由法院以外的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，而法院的執(zhí)行權(quán)僅限于執(zhí)行決定權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)。
二、申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行訴訟程序的設(shè)立
為了糾正非訴訟行政執(zhí)行制度中的錯(cuò)位，理順?biāo)痉?quán)與行政權(quán)運(yùn)行的程序，筆者建議，對(duì)非訴訟行政執(zhí)行制度進(jìn)行全方位的改革，使其更加符合訴訟制度的規(guī)則。所謂申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行訴訟，是指行政法律關(guān)系義務(wù)人或責(zé)任人不履行行政法律義務(wù)或責(zé)任時(shí)，相關(guān)權(quán)利人訴請(qǐng)法院發(fā)布強(qiáng)制執(zhí)行令的訴訟。行政之訴具備當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求三個(gè)要素。第一，當(dāng)事人。在行政機(jī)關(guān)訴行政相對(duì)人不履行生效的具體行政行為確定的義務(wù)的訴訟中，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是原告，具體行政行為所確定的義務(wù)人是被告;在具體行政行為確定的權(quán)利人訴行政機(jī)關(guān)不履行強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)的訴訟中，具體行政行為確定的權(quán)利人是原告，作出具體的行為的行政機(jī)關(guān)則是被告，具體行政行為所確定的義務(wù)人可以作為第三人參與訴訟。第二，訴訟標(biāo)的。申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行的訴訟標(biāo)的是行政法律關(guān)系，包括行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)力和相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。第三，訴訟請(qǐng)求。申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行之訴的訴訟請(qǐng)求是請(qǐng)求發(fā)布強(qiáng)制執(zhí)行令。它是法院在確認(rèn)具體行政行為合法、義務(wù)人不履行生效的具體行政行為所確認(rèn)的義務(wù)或行政機(jī)關(guān)不履行強(qiáng)制執(zhí)行生效具體行政行為的職責(zé)違法之后，作出的命令義務(wù)人履行義務(wù)或命令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判決。法院發(fā)布強(qiáng)制執(zhí)行令行使的是而且僅是強(qiáng)制執(zhí)行決定權(quán)，即決定啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序的權(quán)力。
筆者認(rèn)為，凡是由法院決定的強(qiáng)制執(zhí)行都是申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行訴訟的適用范圍。具體下列條件：
（一）以行政強(qiáng)制方法為標(biāo)準(zhǔn)
1、由統(tǒng)一的立法普遍授予行政機(jī)關(guān)間接強(qiáng)制執(zhí)行;2、直接強(qiáng)制執(zhí)行以先行司法審查為原則，以法律特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)為例外，至于如何確定法律特別授權(quán)的情形，進(jìn)一步分為兩類(lèi)，即涉及重大公益、內(nèi)容以及時(shí)實(shí)現(xiàn)的行政行為或者專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)行案件。
（二）以執(zhí)行標(biāo)的作為標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)行為與金錢(qián)給付義務(wù)以及緊急情況下的人身強(qiáng)制執(zhí)行，由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，非緊急的人身強(qiáng)制須先行司法審查。
（三）以行為種類(lèi)作為標(biāo)準(zhǔn)
應(yīng)當(dāng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為，原則上限于較重的行政處罰和較大的行政裁決兩類(lèi)。除幾類(lèi)較為特殊的行政案件(如行政收費(fèi))應(yīng)當(dāng)以訴訟的方式進(jìn)行外，其他的行為均由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。
（四）綜合標(biāo)準(zhǔn)
從主管機(jī)關(guān)看，主要的行政執(zhí)行部門(mén)擁有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如公安、審計(jì)、工商、稅務(wù)、物價(jià)、城建規(guī)劃、土地、環(huán)保等;從執(zhí)行的對(duì)象和內(nèi)容看，執(zhí)行任務(wù)重，具有一定普遍性，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，從執(zhí)行方式上看，間接的強(qiáng)制執(zhí)行的方法可以普遍授予少數(shù)機(jī)關(guān)執(zhí)行，而直接強(qiáng)制執(zhí)行的方法授予少數(shù)主要行政機(jī)關(guān)，如工商、物價(jià)等部門(mén)。
申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行訴訟：另外一種類(lèi)型是權(quán)利人提起的行政強(qiáng)制執(zhí)行訴訟。根據(jù)司法解釋?zhuān)瑱?quán)利人僅限于法律授權(quán)的行政裁決行為中，這里有兩個(gè)限制縮小了權(quán)利人的范圍，不包括法規(guī)授權(quán)和其他具體行政行為。解釋者之所以要作這種限制，可能的原因是：一方面基于控制行政裁決權(quán)濫用的考慮，因?yàn)樵诜窃V訟行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中，法院是應(yīng)權(quán)利人的申請(qǐng)而執(zhí)行，不進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查，限制行政機(jī)關(guān)的裁決權(quán)于“法律”授權(quán)范圍內(nèi)可起到控制行政裁決權(quán)的濫用，保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的作用;另一方面，限制權(quán)利人的申請(qǐng)于裁決行為中，也是因?yàn)榉窃V訟行政執(zhí)行中，法院是應(yīng)權(quán)利人的申請(qǐng)而直接對(duì)義務(wù)人執(zhí)行，置行政機(jī)關(guān)不聞不問(wèn)，有侵犯行政權(quán)之嫌，所以，限制法院受理的范圍以尊重行政權(quán)。但是對(duì)非訴執(zhí)行進(jìn)行訴訟化重構(gòu)之后，行政權(quán)與司法權(quán)不再混同，為了充分保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)放開(kāi)這一制度，因此，法規(guī)授權(quán)的裁決行為和其他具體行政行為確定的權(quán)利人都應(yīng)該可以提起申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行之訴。另外，有的學(xué)者認(rèn)為，在具體行政行為涉及公共利益而沒(méi)有特權(quán)利人時(shí)，公訴機(jī)關(guān)也可以申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行。
三、設(shè)立申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行訴訟程序的意義
（一）授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提高行政效率
行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行力屬于行政效力范疇，源于行政行為的公定力。然而，行政強(qiáng)制執(zhí)行，特別是直接強(qiáng)制執(zhí)行，直接作用于行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)，不能不考慮人權(quán)保障問(wèn)題。但總的看來(lái)并沒(méi)有將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從行政權(quán)中剝離，而只是強(qiáng)調(diào)不同的法律規(guī)范，以加強(qiáng)司法審查，兼顧效率與公平。所以，應(yīng)將強(qiáng)制執(zhí)行審查決定權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)在法院和行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配。法院只負(fù)責(zé)對(duì)行政決定合法性的審查，具體執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)完全負(fù)責(zé)。這樣，在保持司法執(zhí)行的靈魂——法院審查的同時(shí)，將執(zhí)行實(shí)施職能分離出來(lái)，更有利于法院集中精力進(jìn)行審查，同時(shí)也有利于行政效率的提高。
（二）肯定法院對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的司法審查權(quán)，以保障公平
正如上述所言，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但是“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力的直到遇有界限的地方為止。從事物的性質(zhì)來(lái)看，就要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力約束權(quán)力”。因此，對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行司法控制是非常必要的。但一般來(lái)說(shuō)，司法救濟(jì)只能是一種事后的救濟(jì)，相對(duì)人不具有在行政行為過(guò)程中對(duì)抗行政行為效力的強(qiáng)力，法院也沒(méi)有主動(dòng)干預(yù)行政之職權(quán)。
考慮到行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人在行政法律關(guān)系中地位的不平等性，特別是將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)后，相對(duì)人權(quán)益更有侵害之虞，因此應(yīng)該設(shè)置必要的程序?qū)ο鄬?duì)人加以保護(hù)。司法權(quán)的界入可以平衡行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的不平等關(guān)系。在行政強(qiáng)制執(zhí)行中，對(duì)某些相對(duì)人的利益產(chǎn)生重大影響或強(qiáng)制執(zhí)行將產(chǎn)生難的彌補(bǔ)的損失時(shí)，應(yīng)設(shè)置法院的事后救濟(jì)地位，將司法審查程序前置，依據(jù)行政訴訟原理，雖然對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為可以通過(guò)提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，但是防患于未然的機(jī)制來(lái)阻卻違法具體行政行為的執(zhí)行力，更有利于保護(hù)相對(duì)人的保護(hù)。申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行訴訟就是前置的行政強(qiáng)制執(zhí)行審查程序，它雖不適用所有的行政強(qiáng)制執(zhí)行，但是對(duì)一些相對(duì)人權(quán)產(chǎn)生重大影響的強(qiáng)制執(zhí)行，以及行政機(jī)關(guān)怠于行使的強(qiáng)制執(zhí)行，由法院行使強(qiáng)制執(zhí)行的決定權(quán)。這樣的設(shè)計(jì)，可以有效制約行政權(quán)。
1、法院在決定采取執(zhí)行措施時(shí)，只考慮依法是否應(yīng)該采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，而不考慮參加實(shí)施這些措施對(duì)自己會(huì)有什么影響，不考慮其他無(wú)關(guān)因素。
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