[ 高軍 ]——(2013-2-1) / 已閱8154次
近年來，食品安全問題牽動著億萬人心，蘇丹紅、瘦肉精、地溝油、牛肉膏、三聚氰胺奶粉……，惡之花遍地泛濫，每一次問題食品的曝光似乎都在考驗著公眾忍受的極限。“民以食為天”，食品安全直接關系到公眾的生命權、健康權，關系到黨和政府的執政能力與公信力，因此也受到了黨和政府的高度重視，近年來先后制定了《關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、《食品安全法》及其實施條例，甚至《刑法》修正案（八）規定生產、銷售有毒、有害食品“致人死亡或者有其他特別嚴重情節的”可判死刑，此外還設立了國務院食品安全委員會，開展了一系列食品安全專項治理和整頓，保障食品安全甚至已被寫進了2012-2015年國家人權行動計劃，上升到人權保障的高度。但遺憾的是，問題食品還是屢禁不止，甚至反而有逾演逾烈之勢。公眾很憤怒，政府感到很冤枉，這些年明明做了很多工作，但為何卻收效甚微？筆者認為，當前問題食品的大規模泛濫，是社會轉型時期利益日趨分化，道德與自我約束機制失靈，而法治政府與責任政府尚未建立的必然產物。表面上看，食品安全直接涉及法律及法律的實施，是一個執法不嚴的問題，深層次探究則直指制度和人心，并非簡單地通過一紙法令或執法部門的專項檢查所能解決，從法社會學角度來剖析是一個典型的“法令不能改變社會”的問題。
一、食品安全問題產生的深層次原因
（一）食品安全的時代背景
1.社會變遷所帶來的挑戰。當前，我們所處住的是一個大量生產的工業化時代與陌生人組成的社會。社會分工提高了勞動生產率，促進了社會財富的增長與社會進步，但是我們不可能再回到農業時代，在農業時代自己可以生產所需的大部分甚至所有食品，或者農業社會的熟人社會信任關系足以保證食品的安全。事實上，今天我們不知道自己每天所吃的蔬菜和大米的農藥、重金屬是否超標？不知道火腿、罐頭是否有毒？因為這些知識已遠遠超出了普通公眾的知識結構與能力范圍。因此，如果政府監管缺位，食品領域容易發生假冒偽劣泛濫的結果，嚴重者甚至會陷入“互相投毒”的囚徒困境。[1]
2.全球化背景下小農生產的困境。全球化時代的到來，使數億的小農被迫卷入市場的洪流。由于自身力量的微薄，大企業壓迫小生產者，大型食品企業把成本壓力和風險轉給農戶和下游小企業是普遍的現象，出現質量問題則把處罰風險推向農戶和中小供應商。為維護食品價格穩定，我國農產品價格長期被壓低。雖然近年來政府為農民提供各種補貼，但被地方政府和大型加工企業集團層層盤剝，利潤微薄，利益驅動下的農民一樣會“投毒”。[2]
3.消費方式超前于經濟水平帶來的偽劣商品泛濫。當前是一個消費主義盛行的時代，城市化、大眾傳媒、廣告無時無刻不在向人們傳遞著“文明的”、“時尚的”消費方式，刺激著公眾的消費欲望。但是，城鄉二元結構以及東西部區域發展的不平衡，收入差距懸殊，公眾特別是廣大中低收入群體被“拖拽”進入超出其經濟能力的消費（例如，紅酒、牛奶等食品），城鄉結合部、廣大農村遂成為偽劣商品泛濫的區域。
（二）客觀上很多食品安全問題并非監管所能解決
目前我國食品安全所面臨的已非一城一池的失守，而是普遍的潰敗，有毒食品大規模的泛濫已絕不能僅僅歸因于監管不力，因為面臨如此的規模，僅憑通過監管來阻卻已回天乏力。據學者研究，產生問題食品的原因主要有三種：[3] 1、技術的缺乏和無知引起的食品不安全。如某種添加劑或某種物質，在當下的科學技術條件下認為是安全的，但隨著科技的進步，有可能在將來發現這些原本被認為安全的添加劑或物質是有高度風險的。例如，三聚氰胺和瘦肉精最早都曾是政府資助的科研項目成果，在一些專家對其益處的鼓吹得到了政府認可從而獲準推廣應用之后，其害處才被受害的公眾以及另一些專家揭露出來。2、土壤、水資源污染等人類的行為，通過食物鏈傳遞間接造成的食品安全風險。造成污染的原因主要在兩個方面：第一，農村土地產權結構帶來的困境。改革開放農村分田到戶，實行聯產承包責任制，農民釋放出巨大的生產熱情，農村生產力得到解放。但這種“公有私營制”的缺陷亦明顯，由于承包期短，一些地方還經常調整，“無恒產，則無恒心”以及分散式經營的結果就是：形成了對土地的過度開發，過度使用化肥、農藥的竭澤而漁式的生產模式。第二，由于以GDP為導向的畸形政績考核機制，地方政府熱衷招商引資，一些污染工業在“招商引資”的保護傘下紛紛進軍農村，一些農村成為工業污染的重災區，糧食被污染是必然的結果。3、故意人為引起的食品安全問題。事實上，食品安全并非簡單地監管問題，食品監管主要針對的是上述第3種情形，即故意的、人為制造的風險，而對前兩類技術風險以及環境污染所帶來的食品安全問題，不是僅靠食品監管部門所能解決的，甚至很多時候政府本身就是問題之源。
（三）主觀上問題食品泛濫的根源在于權力
長期以來，形成了一種單一的權力萬能的思維，出了問題即怪政府沒有管好。孰不知公權力往往恰恰就是問題產生的根源，政府擴權，社會空間、市民自治領域必然縮小，管制需要巨大的成本，特別是在民主法治不健全的情況下，管制必然帶來權力尋租，在某種意義上甚至可以說，行政監管越嚴格，食品衛生問題反而可能會越嚴重。
1.權力的缺位。首先，談食品安全問題，首先無法回避“特供”這一長期以來一直隱性存在的制度。我國的中央集權體制決定了很多問題必須引起高層的“痛感”和關注才能解決，但“特供”使高層權力缺乏對食品安全問題深切的“痛感”。近年媒體報道，一些政府部門雇人種蔬菜專供機關食堂，這釋放出這些政府部門放棄了食品安全嚴格監管職責的信號。其次，我國食品安全問題的直接根源在于執法環節，雖然設立了食品安全委員會、工商、衛生、質量監督、食品藥品監督等眾多執法機構，但由于這些部門的機制、職能并未理順，其結果正如全國人大常委會委員黃麗滿所指出的那樣，“立法保食品安全只是紙上談兵，執法環節落實不了”。
2.權力的越位。（1）權力壟斷經濟。目前我國整個市場環境非常惡劣，能賺錢的行業大部分已被行政壟斷起來，由于缺乏其他良好的投資機會，因此在食品等開放的領域內競爭異常激烈，但是由于高油價及高額路橋費帶來高額的物流成本，以及市場的攤位費、超市的進駐費等等，使食品企業經營艱難。為降低成本，同時還要滿足消費者對食品的色香味要求，商家不惜添加有毒的添加劑。眾多的大小食品企業造假、劣質事件影射出我們經營環境已經超越了底層的生存壓力，不造假、不黑心就經營不下去的地步了。（2）稅費過重。稅費過重是一個老生常談的話題，長期以來它一直是套在經營者脖子上的沉重枷鎖。事實上，中國目前可以收取的各種稅費如果合法足額交付的話，這個公司或者企業在市場上必然因不堪重負沒有競爭力而倒閉，因此偷逃稅現象極為普遍，但這又使有關部門掌握了“選擇性執法”的“合法傷害權”。近年來由于“金稅工程”等稅收電子化工程的普遍應用，偷逃稅困難了，原稅制的高稅負問題就凸顯了出來，首當其沖受到影響的則為個體工商戶和民營企業。特別是當前經濟持續低迷期間，眾多中小企業破產、倒閉、或處于停工、半停工的狀態，政府財政收入吃緊，稅務部門遂開始“加大稅收征管力度”，實有竭澤而漁之嫌。（3）“罰款經濟”驅使有關部門“養魚執法”。長期以來，一些承擔公共事務管理職能的國家機關、事業單位，財政不全額撥款，要靠“創收”來自行解決，很多監督部門背后，都有一條潛在的執法利益鏈，這種公權力直接牟利的體制性尋租的結果就是形成了規模巨大的“罰款經濟”。 “行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法治化”，監管成了牟利的工具，一些行政機關已從“釣魚執法”過渡到“養魚執法”，主動擔當犯罪企業的“保護傘”，明碼標價出售“違法權”，收取“保護費”。 [4]
二、現行體制無法從根本上解決食品安全問題
1.治理模式的缺陷。當前，我國在食品安全治理模式上，采取的仍是傳統的嚴刑峻法式立法、運動式執法的模式，這實際上還是一種權力主導的專政思維。這種模式看似嚴厲、聲勢浩大，但無法從根本上解決愈演愈烈的食品安全問題。（1）《刑法修正案八》在量刑上對食品造假作了嚴厲的規定，嚴重的可以判處死刑，立法者意圖通過嚴刑峻法刑法威嚇的功能，以期收“畢其功于一役”之效。但正如貝卡利亞所言，“刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴酷性，而在于其不可避免性”。作為理性人與經濟人，從法經濟學、法社會學的角度，制裁所達到的社會效果，通常適用以下公式，即制裁震懾的力度乘以制裁實際發生的概率，如果被查處的概率較低，那就仍然不足以有效地遏制違法行為的發生。（2）長期以來，以高調的政治口號為符號特征的治理，空洞無物的政策宣傳，代替了政府部門探索長效治理機制的努力。行政機關食品安全監管監測手段落后，熱衷于傳統式、突擊式、運動式的檢查，監管監測工作不能全程化、日常化。[5]往往一次大張旗鼓的“運動式執法”后，不良企業躲過風頭，很快死灰復燃。
2.價值理念的偏頗。長期以來，一直將效率、穩定的價值置于權利、公平、正義等價值之上。我國一直是將“解決十三億人吃飯問題”作為政績來宣傳的，傳統的觀念是，解決十三億人口溫飽是個大問題，至于如何吃好、吃的安全是其次。這種觀念在很多方面都有所體現：例如，（1）現行刑法關于食品安全犯罪的立法是將該類犯罪作為破壞社會主義市場經濟秩序罪來處理的，并沒有充分考慮到食品安全對消費者生命健康的危害。（2）立法將“政治影響”、“外部形象”、經濟效率等的考量放在第一位，導致事實上內外有別的食品標準。[6]（3）對違法企業懲罰過輕，《食品安全法》雖然規定了懲罰性賠償，但也僅僅是區區的十倍，不足以懲戒違法企業。在這樣的制裁措施面前，一些人作出了所謂的“理性選擇”，即造假或在食品中摻入違法添加物。
此外，近年來一個突出的現象是，一些地方政府只管GDP和維穩，荒廢了社會治理。正如笑蜀先生所指出的，“我們的體制框架，可以說主要不是為具體的社會治理設計的，在過去，它是為階級斗爭為綱服務；在當下，它主要是為GDP服務，即主要是為所謂發展服務。”[7]由于GDP是考核官員的主要指標，地方官員紛紛開展GDP錦標賽，將“贏利”放到了首位，一切讓位于GDP，在一定程度上放棄了公共治理的職能，對于能為地方政府帶來利益的“利稅大戶”，極盡保護之能事。[8]更為惡劣的是，一旦當地的食品生產企業的問題曝光，當地政府往往卻以“維穩”為借口，封鎖消息，甚至干預司法審判。由于企業與官員的違法犯罪成本較低，例如2008年那次所有卷入三聚氰胺事件的政府官員和失職的監管人員，行政處分、降級處理者眾，但獲刑者少，最終大事化小、小事化了，風頭過后一些被處分的官員又被任用而異地為官，因此法律對違法企業、對監管失察者起不到應有的震懾作用。
3、制度安排的失當。據不完全統計，與食品監督相關的法律、法規有100多個，但在監管體制上，多部門、分段管理所帶來的低效、扯皮現象一直未有根本改變，涉及到工商、質檢、衛生、稅收、藥監等多個監管部門，這種對公共權力的分割設計，部門之間合作和協作機制的缺失，并沒有驅使各監管部門很好地去履行其應有的責任。除了在運動式執法期間這些部門之間會有一些短暫的協作外，我們幾乎看不到日常政府治理中常態的合作關系。同樣嚴重的因素還有部門之間的利益爭奪。現在，各政府監管部門越來越成為一個“特殊的利益主體”，自利傾向越來越嚴重，它們各自打著自己的小算盤：在有利可圖時，相互爭奪管轄權；在無利可圖時，則玩起踢皮球的游戲。
4、社會被管制的困境。食品安全是具體的社會治理，需要政府、社會、與消費者的共同參與，需要自由的新聞、獨立的司法體制，惟如此才能使造假者一經發現即得到及時的曝光受到法律的嚴懲。事實上，20世紀作為消費者運動的世紀，在西方19、20世紀初亦曾經歷過問題食品泛濫的階段，西方通過消費者運動揭露問題，并逐步通過立法、司法等途徑予以解決。但是，在我國長期以來政府包辦一切，事無巨細，政府管了太多管不了也管不好的事務，我國消費者行使憲法規定的言論、出版、集會、結社、游行、示威的權利受到較多的限制，甚至作為消費者組織的消費者協會亦為官方所包辦，因此消費者主權的概念無法深入人心，更不可能像西方社會那樣興起大規模的消費者運動。事事依賴政府，但政府不是萬能的，甚至政府本身就是問題之源，這就是當前所面臨的困境。
三、食品安全問題的解決之道
筆者認為，目前我國食品安全領域出現的危機是一種系統性危機，涉及深層次的體制問題，扭轉這種系統性的危機，需要的是整個社會的系統應對，而非簡單的嚴刑峻法或是對政府監管抑或對資本逐利的道德批判，特別是在當前的經濟與法治環境下，寄希望生產商血管中流淌“道德的血”更是根本靠不住的。
首先，科學的政府定位。政府是公民契約的產物，其存在僅具有為民眾服務的工具性價值。解決食品安全，首要前提是必須取消形形色色的“特供”。作為市場的監管者和守夜人，政府必須把基本的社會治理當作自己的主要任務，當作自己合法性的主要來源，因此必須放棄“發展就是硬道理”、“穩定壓倒一切”、“不顧一切保增長”的觀念，確立科學的發展觀，民眾的幸福很簡單：生活是為了活著，而不是為了增長。因此，在發展問題上，必須回到理性的生存概念，使社會在良性中發展。
另外，值得關注的一個現象是：與國內食品安全堤壩全面潰敗、諸多大超市出售的食品、大品牌甚至“國家免檢產品”都已淪陷形成鮮明對照，同樣是國內生產，我國出口的食品卻鮮見安全問題。[9]由此可見，我國食品安全問題的泛濫，根本原因其實并不在于食品的生產技術，而在于忽略了社會治理。因此，一方面，應當按照社會治理的一般規律，建立一整套現代國家普遍適用的法律制度和科學行政體制，防止出現權力部門相互推諉責任的現象。另一方面，政府地位應當中立，必須從贏利性行業退出，將贏利事業交給社會來做，政府的職責在于為社會提供公共物品與公共服務，促成良性市場秩序的形成，同時建立完善的社會保障機制，保障弱勢人群的基本生存。
其次，建設公民社會。良好的法治環境需要整個社會的密切整合，如果僅靠執法者自身，便意味著執法系統會不斷地擴大，執法成本會越來越高。中國的食品監督主要是政府動員的自上而下的執法模式，這種“政府父愛主義”、“政府動員型”模式的運作成本巨大，解決食品安全問題更需要的是一個自下而上的可持續的社會動員。因此，必須建設公民社會，給社會松綁，切實落實憲法所賦予的神圣的公民權利，保障司法獨立與新聞自由，使國民可以和平、理性地反映政治和經濟訴求。
第三，以公民權利為本位。中國商人之所以敢這么黑心，中國人之所以對公共事務普遍漠不關心，直接原因是沒有社會責任感。但責任與權利是一體兩面，很少有人能夠在無權利的社會一直承擔自己的責任。公民社會是一個權利與責任對等的社會，公民責任感是建立在公正的法律、執法與司法、公平正義為社會主流的基礎之上。因此，政府必須切實保護公民的生命健康權、財產權、知情權、訴權等合法權利，保障私權，建立強大的私權體系，尤其是強大的消費者主權，保護與支持消費者合法的維權行動。同時，在權利與義務對應的基礎上，建立食品行業組織的自我監管的連帶責任機制。
最后，具體的法律、政策方面的對策。（1）反思土地“公有制神話”。目前土地公有制度，產權的不明確，“公有私營制”的模式，容易導致以鄰為壑“互相投毒”的“公地悲劇”。適時調整土地所有權制度，至少通過嚴格的立法來保證農民對土地的長期使用權，是十分必要的。（2）加大對農業生產的補貼，同時嚴格對農產品的檢驗。（3）目前環保領域普遍存在“兩高一低”，即執法成本和守法成本高、違法成本低的現象，企業從“經濟人”自利性出發，缺乏自覺守法的動力，必須修改環保法加大對違法企業的懲罰力度。（4）《食品安全法》盡管引入了懲罰性賠償，但數額僅有十倍的賠償，應當修改立法，引入上不封頂的懲罰性賠償。（5）鼓勵公眾舉報食品違法，對舉報人身份嚴格保密，查證屬實的給予舉報人重獎。
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