[ 李蕊 ]——(2013-2-17) / 已閱17535次
新制度經(jīng)濟學(xué)認為，公司治理是一種以契約的方式，規(guī)范企業(yè)利益相關(guān)者的利益，合理配置控制權(quán)和剩余索取權(quán)，對公司進行管理和控制的體系。為促進村鎮(zhèn)銀行專注于服務(wù)“三農(nóng)”并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在村鎮(zhèn)銀行治理中不僅要關(guān)注股東利益，更應(yīng)將利益相關(guān)者的權(quán)益最大化作為村鎮(zhèn)銀行治理目標(biāo)，建立利益相關(guān)者治理機制。[11]
作為銀行金融機構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行的運行涉及到股東、經(jīng)理、債權(quán)人、政府和社會公眾等多方面的利益。其治理目標(biāo)不僅在于保護投資者的利益，而且在于減少市場系統(tǒng)風(fēng)險和保持農(nóng)村金融體系的穩(wěn)定。[12]此外，作為農(nóng)村金融市場的補充者和農(nóng)村社區(qū)銀行，按照銀監(jiān)會規(guī)定村鎮(zhèn)銀行必須承擔(dān)服務(wù)“三農(nóng)”的責(zé)任，這使得利益相關(guān)者對于村鎮(zhèn)銀行治理提出更高的要求。利益相關(guān)者治理機制實質(zhì)上是對以股東為中心治理機制的修正。村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行屬于高負債運營的企業(yè)，自有資本比率較低，債權(quán)約束和產(chǎn)品市場約束難以對其發(fā)揮外部治理機構(gòu)的基礎(chǔ)性作用，因此必須引入利益相關(guān)者治理機制。利益相關(guān)者治理體現(xiàn)了企業(yè)治理模式由一元激勵向多元激勵的轉(zhuǎn)變。
與傳統(tǒng)商業(yè)銀行一樣，目前村鎮(zhèn)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)依然體現(xiàn)股東至上主義。利益相關(guān)者治理首先要求村鎮(zhèn)銀行加強對債權(quán)人利益的保護。債權(quán)人是村鎮(zhèn)銀行利益相關(guān)者中非常重要的組成部分。如前論述，村鎮(zhèn)銀行作為新生事物信譽積累不夠，客戶認同度低，導(dǎo)致吸收存款相對困難，因而有效保護債權(quán)人利益對于村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展尤為重要。西方國家通常依靠設(shè)立存款保險制度來為銀行體系提供相關(guān)擔(dān)保。目前我國存款保險機制尚不健全，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》對于村鎮(zhèn)銀行監(jiān)事會的設(shè)立也沒有規(guī)定。[13]為有效保護債權(quán)人的利益，在村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立行之有效的獨立董事制度，由獨立董事代表股東及廣大債權(quán)人對銀行的經(jīng)營活動進行監(jiān)督。獨立董事的引入，不但有利于強化董事會內(nèi)部的制衡機制，對大股東操縱和內(nèi)部人控制也可以起到了一定的監(jiān)督作用。
利益相關(guān)者對村鎮(zhèn)銀行的期望是動態(tài)變化的，村鎮(zhèn)銀行要準(zhǔn)確獲得反映利益相關(guān)者期望的信息就必須建立銀行與利益相關(guān)者之間的對話機制。通過溝通交流建立銀行與利益相關(guān)者之間的理解和信任。在對話的基礎(chǔ)上，建立利益相關(guān)者參與機制，優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，促使一些重要的利益相關(guān)者通過董事會、監(jiān)事會等直接參與村鎮(zhèn)銀行的管理和決策。利益相關(guān)者尤其是廣大農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)對于村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部治理的廣泛的表達和參與，有利于完善村鎮(zhèn)銀行治理，推動村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村社區(qū)銀行扎根農(nóng)村實現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)。
（三）完善村鎮(zhèn)銀行信貸業(yè)務(wù)監(jiān)管機制
目前銀監(jiān)會現(xiàn)行規(guī)章對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管基本上借鑒了對商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)定，只在存款準(zhǔn)備金率、資金充足率等方面做了調(diào)整。[14]雖然考慮到村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村社區(qū)銀行的特殊性，但沒有體現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行地域性和服務(wù)低端市場的特征，對村鎮(zhèn)銀行的信貸業(yè)務(wù)尤其是對于農(nóng)村貧困人群歧視性信貸業(yè)務(wù)沒有明確的監(jiān)管要求。
為了促進村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”功能的實現(xiàn)，解決農(nóng)村貧困人群融資難的問題，美國《社區(qū)再投資法》（簡稱 CRA）的監(jiān)管規(guī)定值得借鑒。為了消除銀行金融機構(gòu)“劃紅線（Redlining）”和“社區(qū)不投資（Community Disin － vestment）”等歧視性信貸行為，促進中低收入社區(qū)和居民的信貸可得性，1977年美國通過 CRA。CRA 要求參加聯(lián)邦存款保險體系的幾乎所有銀行機構(gòu)等必須為其所在的社區(qū)提供信貸支持，其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。該法主要用于評估金融機構(gòu)在滿足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)信貸需求方面所作的貢獻，尤其是對中低收入家庭的貸款需求。[15]為了彌補監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管力量的不足，美國社區(qū)再投資法引入公眾力量作為實施的重要保障，規(guī)定金融機構(gòu)應(yīng)在其主營業(yè)地（跨州經(jīng)營的機構(gòu)，應(yīng)在各州分支機構(gòu)所在地）張貼公告披露貸款數(shù)據(jù)等信息，鼓勵公眾參與評級過程。既有力地促進監(jiān)管執(zhí)法，同時也較好解決了約束尺度問題。盡管一些學(xué)者認為 CRA 導(dǎo)致銀行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作為使用政府干預(yù)來支持社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展舉措的 CRA 的實施打破了落后地區(qū)信貸惡性循環(huán)，幫助中低收入人群有效獲得融資服務(wù)。
建議借鑒 CRA 的規(guī)定，授權(quán)銀監(jiān)部門監(jiān)督村鎮(zhèn)銀行的貸款流向，明確村鎮(zhèn)銀行為農(nóng)村服務(wù)的貸款比例，特別是明確對中低收入農(nóng)戶以及農(nóng)村中小企業(yè)貸款的金額、發(fā)放筆數(shù)、貸款分布和占該機構(gòu)在本社區(qū)貸款總額的比例等并向全社會公開。如果村鎮(zhèn)銀行不能夠做到服務(wù)農(nóng)村地區(qū)，或者服務(wù)低端客戶發(fā)放小額信貸、支持農(nóng)村微小企業(yè)的比例達不到監(jiān)管要求，就應(yīng)當(dāng)對其采取監(jiān)管措施。同時建立對村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量的考核體系和涉農(nóng)貸款的正向激勵機制，定期對村鎮(zhèn)銀行發(fā)放支農(nóng)貸款情況進行考核評價。
（四）建立資金互助社（專業(yè)合作社）社員聯(lián)保機制
良好的社會信用體系是現(xiàn)代經(jīng)濟和金融正常運行的基礎(chǔ)，制約村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的一個關(guān)鍵因素在于農(nóng)村授信環(huán)境較差，征信體系建設(shè)滯后。一方面農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)普遍缺乏有效的、便于流轉(zhuǎn)的抵押品。另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的農(nóng)村鄉(xiāng)土社會格局已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，傳統(tǒng)倫理道德逐漸式微，倫理規(guī)范、道德規(guī)范及意識形態(tài)等呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，導(dǎo)致農(nóng)村社會信用環(huán)境缺失。
孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的成功運作打破了傳統(tǒng)的金融理念，證明通過某種制度安排，在貧困人群與金融機構(gòu)之間可以建立一種互相信任和制約的交易關(guān)系。村鎮(zhèn)銀行可以借鑒孟加拉格萊珉銀行（簡稱 GB）擔(dān)保機制的經(jīng)驗，化解貸款風(fēng)險。GB 打破了傳統(tǒng)金融機構(gòu)的擔(dān)保和抵押等貸款風(fēng)險限制門檻。其“小組 + 中心 + 銀行工作人員”的運行方式被證明是非常有效的管理無擔(dān)保、無抵押的放貸方式，在全世界被廣泛移植。每個 GB 的貸款申請人都必須加入一個有連帶還款責(zé)任的“貸款支持小組”，一般 6 至 8 個小組構(gòu)建一個中心。小組成員根據(jù)其他成員的項目結(jié)果獲得貸款，小組成員互相監(jiān)督、互相幫助，共同承擔(dān)擔(dān)保職責(zé)，每個小組又為中心其他小組所監(jiān)督。GB 通過營造相互制約和幫助的組織，改變了單個成員不穩(wěn)定的行為方式，調(diào)動起借貸者自我管理的積極性，在村民之間建立互擔(dān)風(fēng)險，互相監(jiān)督的機制。
為化解村鎮(zhèn)銀行信貸風(fēng)險，建議借鑒 GB 經(jīng)驗從我國國情出發(fā)建立資金互助社（專業(yè)合作社）社員聯(lián)保機制。與村鎮(zhèn)銀行相比，農(nóng)村資金互助社最大的優(yōu)勢在于地緣信息優(yōu)勢，能夠有效地化解信息不對稱導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險。在我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中，不必專門建立“小組”或“中心”�？梢猿浞掷棉r(nóng)村現(xiàn)有資金互助社、專業(yè)合作社等資源，建立村鎮(zhèn)銀行 + 資金互助社（專業(yè)合作社）信貸模式。鼓勵對村鎮(zhèn)銀行有信貸需求的農(nóng)戶或農(nóng)村中小企業(yè)首先加入資金互助社（專業(yè)合作社），建立資金互助社（專業(yè)合作社）社員聯(lián)保貸款機制，資金互助社（專業(yè)合作社）社員對外形成一個利益共同體，相互監(jiān)督、相互幫助，共同承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，增強成員的積極性和責(zé)任感。[16]從而促進村鎮(zhèn)銀行農(nóng)戶貸款管理從“零售”向“批發(fā)”轉(zhuǎn)變，彌補農(nóng)村金融信用供給不足，降低金融貸款運行成本和信用風(fēng)險。
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優(yōu)良的法律在很大程度上能保障金融機構(gòu)實現(xiàn)有序、持續(xù)發(fā)展。各國實踐表明，政府通過立法可以為農(nóng)村金融組織的創(chuàng)建和規(guī)范運行創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境。20 世紀(jì)初美國《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、《聯(lián)邦信用社法》等出臺為農(nóng)村金融機構(gòu)的穩(wěn)健持續(xù)運營提供了法律保證。日本在 20 世紀(jì)中期相繼通過了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時利率調(diào)整法》等法律法規(guī)，為農(nóng)村金融持續(xù)發(fā)展提供法律保障。
為規(guī)范和促進村鎮(zhèn)銀行發(fā)展，銀監(jiān)會已制定《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》、《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》等一系列關(guān)于村鎮(zhèn)銀行組織及運營監(jiān)管的規(guī)范性文件。但這些規(guī)定還存在層級較低，欠缺操作性等問題。根據(jù)《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者行政法規(guī)、決定、命令的事項。我國設(shè)立金融機構(gòu)實行特許制。按照《行政許可法》規(guī)定，可以設(shè)定行政許可的規(guī)范性文件包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，銀監(jiān)會制定的部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政許可。為了保障村鎮(zhèn)銀行持續(xù)發(fā)展，建議盡快由國務(wù)院制定《村鎮(zhèn)銀行管理條例》，對村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立宗旨、法律地位、市場準(zhǔn)入、經(jīng)營管理、市場退出、債務(wù)清償、法律責(zé)任等進行明確的規(guī)定，并將現(xiàn)行財政、稅收、貨幣支持政策系統(tǒng)化、規(guī)范化，再由中國銀監(jiān)會制定實施細則。
農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然資源和自然災(zāi)害的影響大，為了防范貸款風(fēng)險，保障村鎮(zhèn)銀行信貸資產(chǎn)安全，亟需發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。但是對于政策性農(nóng)業(yè)保險目前我國《保險法》尚無具體規(guī)定，《農(nóng)業(yè)法》僅規(guī)定了國家扶持農(nóng)業(yè)保險的原則，且滯后于農(nóng)業(yè)保險的實踐。為防范村鎮(zhèn)銀行農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險保障其可持續(xù)發(fā)展，筆者建議盡快制定《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》。借鑒國外農(nóng)業(yè)保險立法經(jīng)驗建立農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸相結(jié)合的機制，規(guī)定參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以優(yōu)先獲得信貸服務(wù)。對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、經(jīng)營目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管部門、財稅支持措施、法律責(zé)任等加以規(guī)定；并建立政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)再保險機制，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度等在更大范圍分散村鎮(zhèn)銀行農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險。
從地方立法來看，目前還沒有地方立法機關(guān)針對村鎮(zhèn)銀行制定專門的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。我國農(nóng)村地域廣大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)村金融供給與需求的地區(qū)差異性很大。銀監(jiān)會對于村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)行規(guī)定并沒有考慮我國農(nóng)村金融的區(qū)域性特征。建議考慮農(nóng)村金融的地域性、層次性等特征，授權(quán)地方政府根據(jù)本地實際情況出臺對于村鎮(zhèn)銀行注冊資本額、股東人數(shù)等方面具體要求，以切實促進各地村鎮(zhèn)銀行的建立和持續(xù)發(fā)展。
【注釋】
[1]2011 年 7 月銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項的通知》淡化村鎮(zhèn)銀行設(shè)立數(shù)量目標(biāo)要求，進一步提高了設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的門檻和難度。
[2]據(jù)統(tǒng)計，在組建的村鎮(zhèn)銀行中，縣域機構(gòu)占 99% ，在中西部地區(qū)的機構(gòu)占 60% 。
[3]截至 2011 年底，匯豐銀行等五家外資銀行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行 22 家。民間資本直接和間接持有村鎮(zhèn)銀行股份已達 74% 。
[4]參見 Gunther ，2000：Should CRA Stand for‘Community Redundancy Act’，Regulations ，Vol．23，No．3：56 －60．
[5]《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》要求在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于 300 萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于 100 萬元人民幣；根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》設(shè)立農(nóng)村商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為 5000 萬元人民幣。
[6]Community Bank Technology Survey Results，Independent Community Bankers of America．www．Icba．org．2005．
[7]http：/ / www．chinavbf．com / ljhg．a(chǎn)sp．訪問日期 2012 年 3 月 16 日。
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