[ 鄧聯繁 ]——(2013-3-26) / 已閱8023次
摘要: 在憲法理論和憲法文本中，“章”是文字符號，是結構單位，是憲法體例關注的重點。雖然憲法中“章”的設置問題屬于憲法形式問題，但其有獨特價值，不可忽視。以章的設置為視角，我國百余年的立憲變化巨大。新中國四部憲法在章的設置方面，具有簡潔、明了的優點。現行憲法在章的設置方面仍然有進一步完善的必要與空間。
關鍵詞: 憲法；憲法形式；憲法修改
一、認真對待憲法中“章”的設置
在憲法理論和憲法文本中，“章，不僅是文字符號，而且是結構單位，是憲法體例與憲法形式結構的基本元素。“憲法典的體例是指構筑憲法典的全部條文，劃分為大小不同、層次各異的部分，分別由相應的文字符號排列而成的形式結構。這些文字符號有篇、章、節、條、款、項、目等等”。[1]“憲法典的形式結構，實際上是指憲法典的體例”。[2]從世界各國立憲實踐來看，雖然憲法文本的體例形式或者說結構形式并沒有固定和統一的模式，但采用章、節、條體例的憲法占大多數。[3]因此，一部憲法是否要設置章，若設章的話，設置多少章、哪些章以及如何安排各章的順序，諸如此類章的設置問題，是一部憲法在安排體例或者說結構形式時所要重點考慮的。
有著名憲法學家指出：“說到‘成文憲法的形式’，我們的意思是指構成成文憲法的外形和結構的各種因素，例如憲法的長度（在復式成文憲法中指總長度），憲法編、章、節等的劃分，序言和附錄部分。”[4]在這里，章的設置榜上有名。章的設置問題在基本的和主要的意義上確實是一個形式問題，即憲法體例形式、憲法結構形式領域的問題，而不是一個內容問題，但絕不可因此而忽視章的設置，因為憲法是內容與形式的統一體，憲法形式與憲法內容相輔相成，既沒有無內容的憲法形式，也沒有無形式的憲法內容，憲法形式對憲法內容有重要的制約作用。形式不同于形式主義，形式主義必須反對，但形式是不可或缺的，切不可因為反對形式主義而反對形式，否則就是矯枉過正、因噎廢食。“三分人才，七分打扮”的通俗說法，在一般意義上生動地反映出形式的相對獨立性與形式對內容的強大反作用。前些年警察換警服、法官換法袍的實踐，則充分說明法律與法治的理念與內容需要通過合適的形式來體現。最有說服力的例子也許要算帶著蒙眼布的正義女神—正是“帶著蒙眼布”這一形式成就了不朽的正義女神。“形式的混亂會導致人們對法律內容認知的不便和混亂，從而影響法律的嚴肅性和權威性乃至法律的實施”。[5]憲法在國家治理過程中具有至關重要的地位，要發揮至關重要的作用，憲法的形式問題包括章的設置當然不可不問。由此不難理解，1787年美國聯邦憲法制定過程中成立了由漢密爾頓、麥迪遜等5人組成的文字排列和風格委員會，制憲的第四個階段就是花了一周時間“檢查與通過文字排列和風格委員會報告”。[6]一言以蔽之，認真對待憲法中章的設置，是認真對待憲法形式的重要一環，也是認真對待憲法文本的應有之義。
二、我國憲法中“章”的設置之沿革
從1908年8月27日清政府頒布我國第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》至今已逾百年，期間產生了多種類型的立憲成果，其中，有的直接冠以憲法名稱，有的則以約法等名稱出現，如《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》與《中華民國訓政時期約法》。[7]以章的設置為視角，隨著政權的更迭立憲成果，經過了從無章到有章、從章少到章多、從章多到章少三個階段。
（一）從無章到有章
除《欽定憲法大綱》以外，清政府在1911年辛亥革命爆發后還匆匆出臺了《憲法重大信條十九條》。盡管這兩份憲法文件在諸多方面有所區別，但在形式上有一個共同點，那就是都沒設置章。其中，《欽定憲法大綱》分正文和附錄兩部分，正文為“君上大權”，計有十四項，如“大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”；附錄列舉了九項“臣民權利義務”，如“臣民按照法律所定，有納稅、當兵之義務”。《憲法重大信條十九條》既不分章，也不分正文和附錄，就十九條。概言之，《欽定憲法大綱》與《憲法重大信條十九條》在章的設置上還沒破題。
1912年出臺的《中華民國臨時約法》改變了我國以往立憲不設章的狀況，它包括七章，分別是：第一章“總綱”，第二章“人民”，第三章“參議院”，第四章“臨時大總統副總統”，第五章“國務員”，第六章“法院”，第七章“附則”。其中，第二章“人民”詳細規定了人民權利，這在中國歷史上是第一次。與《欽定憲法大綱》只是把臣民的權利義務作為附錄、《十九信條》只涉及政治權力不同，《臨時約法》不僅在正文中明確規定了平等權利、自由權利，而且規定了救濟權利、政治權利，無論是權利條款數量還是權利種類，都多于《欽定憲法大綱》，義務則只有納稅義務和服兵役義務，少于《欽定憲法大綱》中的臣民義務。更重要的是，《臨時約法》在形式上將“人民”作為第二章，置于參議院、臨時大總統、國務院、法院等國家機關之前，體現了憲法以人為本、以人權為重的精神，絕非《欽定憲法大綱》正文只有君上大權所能比擬。
（二）從章少到章多
通常認為，中華民國分為兩個階段，第一階段是北京政府階段，第二階段是北伐戰爭勝利后的南京政府階段。從憲法史來看，這兩個階段也有重要區別，如第一階段立憲積極，立憲成果多；第二階段以“訓政”為重，立憲消極，立憲成果少，可以說是一種倒退。但從憲法中章的設置看，兩個階段有一個共同點，那就是憲法文獻中章的數目都存在一個從少到多的變化過程。
《中華民國臨時約法》開創了我國立憲成果分章的先河，但章的數目是個位數，章的數目首次達到兩位數的立憲成果是1914年的《中華民國約法》。《中華民國臨時約法》體現了以孫中山為首的革命力量以法律制約袁世凱的用意，限制權力的色彩明顯；《中華民國約法》反映的則是袁世凱反擊以孫中山為首的革命力量的主張，擴張權力的味道濃厚。《中華民國約法》共十章，達到了兩位數，相對于《中華民國約法》的個位數而言，可以說上了一個臺階。這十章分別是：第一章“國家”，第二章“人民”，第三章“大總統”，第四章“立法”，第五章“行政”，第六章“司法”，第七章“參政院”，第八章“會計”，第九章“制定憲法程序”，第十章“附則”。將“會計”與“制定憲法程序”設為專章，是《中華民國約法》在形式上的一個重要特點。
1923年的《中華民國憲法》是我國歷史上第一部正式的憲法，章的數目再攀新高，共十三章，依次是：第一章“國體”，第二章“主權”，第三章“國土”，第四章“國民”，第五章“國權”，第六章“國會”，第七章“大總統”，第八章“國務院”，第九章“法院”，第十章“法律”，第十一章“會計”第十二章“地方制度”，第十三章“憲法之修正解釋及其效力”。這種體例安排也有一些特點，如將“法律”設為專章，在我國憲法史上可謂空前絕后。然而，根據比較憲法學家的統計，世界各國憲法文本普遍具有的四項內容就包括“關于法制的規定。憲法沒有涉及法治或法制，但卻包括了法律制度的一些方面，例如憲法自身的規定與普通法律的關系以及和國際性立法的關系”。[8]其他三項內容分別是關于憲法自身的規定、關于國家組織的規定、關于公民權利和政治權利的規定。可見，《中華民國憲法》將“法律”設為專章絕非標新立異。
從《中華民國臨時約法》的七章到《中華民國約法》的十章，再到1923年《中華民國憲法》的十三章，中華民國北京政府階段的主要立憲成果不斷增加章的數目。這一特征也反映在中華民國南京政府階段。1931年出臺的《中華民國訓政時期約法》共八章，1946年《中華民國憲法》則有十四章，各章名稱依次是：總綱，人民之權利義務，國民大會，總統，行政，立法，司法，考試，監察，中央與地方之權限，地方制度，選舉罷免創制復決，基本國策，憲法之施行及修改。顯然，該憲法體現了孫中山先生的三民主義和五權憲法思想。1946年《中華民國憲法》章的數目在我國憲法史上迄今都是最高值。此外，該憲法在章的設置上還有一個重要特點，這就是第十三章“基本國策”。我國多部憲法文獻中都含有政策內容，包括新中國四部憲法，但直接、明確以“基本國策”標題名稱設置專章的，惟有1946年《中華民國憲法》。
（三）從章多到章少
從《中華民國臨時約法》設七章到1946年《中華民國憲法》設十四章，中國民國立憲成果在章的數目上翻了整整一番。新中國立憲成果特別是新中國四部憲法文本極大減少了章的設置。這始于作為新中國成立初期臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》。除序言外，它設七章，其中第一章為“總綱”、第二章為“政權機關”，第三至第七章依次規定的是軍事制度、經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，是一個名副其實的綱領。它的章數降到了我國立憲成果設章以來的最低值，即數目等同于首次設章的《中華民國臨時約法》。新中國四部憲法的章數更少，都只設四章，低于前述民國時期任何立憲成果中章的數目，呈現出“從章多到章少”的明顯變化軌跡。當然，新中國四部憲法都只設四章，并不是完全沒有爭議的，如在1954年憲法產生過程中，有人曾建議設專章規定選舉制度、預算、憲法修改程序。[9]從1954年憲法的制定背景來看，這些建議應該不是原創性的，而是受前蘇聯憲法影響的結果。1918年的蘇俄憲法共六篇，第四篇和第五篇分別是“選舉權及被選舉權”、“預算法”；1936年的蘇聯憲法共十三章，其中第十一章是“選舉制度”，第十三章是“本憲法修改程序”。
新中國四部憲法在章數上遠少于民國時期的一些立憲成果，主要原因是將國家機構集中規定在一章，而不是把國家機構分散規定為若干章。這種形式上的調整是有意識進行的，因為在1954年憲法起草過程中，曾專門討論過這個問題。1954年3月23日，毛澤東在主持召開憲法起草委員會第一次全體會議時，曾就憲法草案的結構說道：“有人主張把第二章的六節變成六章。憲法起草小組考慮到把這六部分列在一章，加個總題目叫國家組織系統，很清楚。如分列為六章，好像有些頭緒紛繁。”[10]1954年5月27日，劉少奇主持召開的憲法起草委員會第二次全體會議再次討論到國家機構的體例問題。“關于憲法結構問題。劉少奇說：‘有人主張把第二章的六節分成為六章，這樣好看一些。’會上討論結果，保持原狀不變”。[11]于是，盡管不同時期都有一些學者建議分若干章規定國家機構，[12]但從1954年憲法開始，新中國的四部憲法就一直保持對國家機構不分章規定的體例。
集中把國家機構規定在一章而不是分若干章規定不同的國家機構，除了有利于避免毛澤東所說的“頭緒紛繁”外，也是符合憲法原理的。世界上確實有不少國家的憲法按照不同的國家機構或國家權力來分章規定，如1946年日本憲法第一章為“天皇”，第四章為“國會”，第五章為“內閣”，第六章為“司法”。類似的還有1949年德國基本法、1993年俄羅斯憲法等等。這種將不同國家機關與公民基本權利置于同一層面的體例，或者說將立法機關、行政機關、司法機關與基本權利一章相并列的體例，容易讓人覺得國家權力太多、太強大，基本權利太少、太弱小。基本權利與國家機構是憲法的兩大基本內容。基本權利在憲法典中一般都以一章來規定，國家機構（行使國家權力的機構）作為基本權利的對應物，也宜以一章來規定，即在體例層次上與基本權利相并列，這樣更能體現憲法是公民權利與國家權力之平衡器的理念。
新中國四部憲法的章數之所以劇減，還有一個原因是都不設專章規定憲法本身的效力、修改、解釋等事項。而《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》與《中華民國訓政時期約法》卻在最后都設有“附則”一章，規定本身的效力、修改等問題。1923年《中華民國憲法》和1946年《中華民國憲法》更是直接把最后一章分別設為“憲法之修正解釋及其效力”與“憲法之施行與修改”。從世界各國立憲來看，以獨立的部分規定憲法本身的效力、修改、解釋等事項，是相當普遍的現象，美國、俄羅斯、法國、意大利、日本、印度等國的現行憲法莫不如此。同時，1936年的蘇聯憲法的最后一章是“本憲法修改程序”,1977年的蘇聯憲法的最后一部分是“蘇聯憲法生效和修改程序”,1992年的越南憲法與1976年的古巴憲法的最后一章分別是“憲法的效力和憲法修改”、“修改憲法”，這有力地說明不設專章規定憲法本身的效力、修改等事項并不是社會主義國家憲法的特點。
雖然新中國憲法四部憲法都沒設置專章規定憲法本身的效力、修改、解釋等事項，但這并不意味著設置專章規定憲法本身的效力、修改、解釋等事項從未進入立憲的視野。據許崇德教授介紹，在現行憲法產生過程中曾討論過這個問題。1980年9月22日，憲法修改委員會秘書處部分成員在討論憲法結構時，“大家認為把如何切實保障憲法的實施，專門作為一章加以規定，是必要的”。但兩天后情況發生了改變。在9月24日的憲法修改委員會秘書處全體會議上，“對于憲法的修改和監督，多數認為，可以不作一章單獨去寫。這個問題或者作為附則，或者放在總綱里做出規定”。于是，之后的《憲法草稿》沒有專章規定憲法保障與憲法修改。但是，《憲法草稿》之后的《憲法討論稿》“增寫了第五章‘保障憲法的實施和憲法的修改’，共6條”。[13]最后的結果是，憲法修改和憲法監督既沒有單獨設章，也沒有被作為附則或規定在總綱中，而是被規定在“國家機構”中。
三、我國現行憲法中“章”的設置之進一步完善
新中國四部憲法在幾十年的變遷過程中一直維持四章的簡潔結構，就整體結構而言，的確有優越于民國時期的憲法文本之處，但也絕非盡善盡美，因此也存在一個需要完善的問題。現行憲法的一個重大貢獻就體現在對章的設置的完善上，這就是改變1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法都將“國家機構”一章置于“公民的基本權利與義務”一章之前的做法，將“公民的基本權利與義務”一章移到了“國家機構”一章之前。從我國立憲歷史來看，盡管立憲成果中關于人的基本權利與義務的內容出現在不同的標題名稱下，如《中華民國臨時約法》與《中華民國約法》都以第二章“人民”規定人的基本權利與義務，《中華民國訓政時期約法》和1946年《中華民國憲法》直接以“人民之權利義務”命名，但是，從《中華民國臨時約法》設章以來，立憲成果中關于人的基本權利與義務的內容在整體上都位于國家機構的內容前。現行憲法將“國家機構”置于“公民的基本權利與義務”之后，符合個人與國家關系的憲法原理，是完善我國憲法文本的重要步驟，獲得了廣泛好評。
一個值得思考的問題是，現行憲法在章的設置方面是否還有改進的必要與空間？從學者們的討論來看，答案是肯定的。如有學者認為，憲法應專設“自治制度”一章，集中規定民族區域自治、特別行政區的高度自治和基層群眾自治。其理由主要是：民族區域自治、特別行政區的高度自治和基層群眾自治都屬于我國的自治制度的組成部分，現行憲法把它們分散規定在不同的部分，不能給人以整體感；總綱關于民族區域自治制度和特別行政區高度自治制度的規定過于簡單，無法使人明白這些制度的基本構成原理和原則；可以解決將基層群眾自治制度不恰當地規定在國家機構部分而產生的名實不符問題，使憲法典在內容結構的安排上更加合理。[14]當然，在完善章的設置方面，學者們討論最多、共識最多的是設置專章規定憲法修改和憲法保障等內容，如有學者呼吁將憲法解釋、憲法修改、憲法監督等憲法制度單列一章，單獨安排。[15]還有學者主張憲法的修改、憲法的效力等事項應由單設的附則規定。[16]
學者們的上述建議與理由顯然有其合理性與針對性，但能否實現必須考慮到我國修憲的實際。現行憲法在二十幾年的變遷中已修改了四次，但每次都不是大規模修改。相當多的憲法學者也明確主張不宜大規模修改憲法。因此，設專章規定自治制度或者憲法修改等問題，在修憲模式沒有改變的條件下難以實現。更重要的是，無論是設專章規定自治制度還是設專章規定憲法修改等問題，都不是現行憲法在完善章的設置方面的最主要任務，其最主要任務在于不再以專章規定國旗等國家標志，因為以專章規定國旗等國家標志是現行憲法在章的設置上的敗筆。
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