[ 張智 ]——(2013-4-11) / 已閱6336次
利益視角下的流動人口法治管理模式
重慶交通大學思想政治理論教學科研部教師、法學博士 張 智
人口的流動滿足了改革開放和市場經濟的需要，但利益的流動性使戶口管人、“飯碗”管人的方法難以實現對流動人口的有效管理。從就業、住房到醫療、教育，流動人口引發的社會矛盾落腳為多方面的權益保障問題于生活層面不斷顯現，使流動人口成為影響社會和諧的重要因素。如何通過管理創新有效管理流動人口，已是一個待解決的極具挑戰性的課題。黨的十八大對流動人口管理的創新方向作出了回答。
創新坐標
黨的十八大指出，“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”，“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”，要求“努力辦好人民滿意的教育”、“推動實現更高質量的就業”、“千方百計增加居民收入”、“統籌推進城鄉社會保障體系建設”、“提高人民健康水平”，強調“加強和創新社會管理”需要“完善和創新流動人口和特殊人群管理服務”，并“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道”。流動人口管理創新，是社會管理創新的重要內容。黨的十八大對社會建設和社會管理的上述部署，可以看做是創新流動人口管理的風向標。保障和改善民生為重點的社會建設，加快形成覆蓋城鄉的基本公共服務體系，意味著為流動人口的權益保障和利益實現提供更加可靠的社會平臺。通過為流動人口提供滿意的教育，推動實現流動人口高質量的就業，增加流動人口收入，為流動人口建立更加完善的社會保障體系等辦法，促進流動人口的利益實現。流動人口管理服務的完善和創新，意味著將管理與服務合二為一，為落實“寓管理于服務”的理念提供可操作性的制度安排。暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，意味著建立更有力的流動人口訴求表達、利益協調和權益保障通道。
所以，無論是“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”，形成覆蓋城鄉的基本公共服務體系，還是基于完善和創新流動人口管理服務，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道的社會管理創新，都體現了將增強流動人口權益保障、促進流動人口利益實現，作為創新流動人口管理的途徑和方法的指向與思路。
黨的十八大提出，要“實現國家各項工作法治化”，“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，加強社會管理法律建設，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。在建設社會主義法治國家的大背景下，無論是實現各項工作法治化、發揮法治的社會管理作用，還是加強社會管理法律建設，形成法治保障的社會管理體制，都將社會管理定格在法治模式上。流動人口的管理必然以法治管理為最終模式。
一方面，以利益實現為導向創新流動人口管理，一方面，追求流動人口管理的法治模式。二者結合，構建利益實現為導向的流動人口法治管理模式，應該是黨的十八大標定的創新流動人口管理的坐標。
法理依據
利益是社會活動的出發點。社會在利益分化、沖突、協調與均衡中發展和變革。改革開放帶來了利益多元格局的形成，一方面，增強了利益主體間的競爭，為經濟發展注入了動力，另一方面，也不可避免地在一些領域造成利益沖突，形成社會矛盾。正是在這一過程中，法律通過對利益的控制和調整，發揮著自身不可替代的作用。
法律體現的意志背后正是利益，而利益是權利的目標和方向，是法治的邏輯起點。法律將利益要求轉化為權利，并設置與之對應的義務和補救方法，通過表達利益要求、平衡利益沖突、重整利益格局的方式實現對社會的控制。
流動人口由于人的流動造成了自身利益的流動，為利益向權利的轉化制造了障礙，也給權利的界定和實現帶來了困難，其表現是法律對流動人口利益表達的缺失，后果是法律對涉及流動人口的利益沖突的平衡不力，進而降低了流動人口接受法治管理的主動性和積極性。這是流動人口管理難的重要原因。利益實現為導向的法治管理模式，將管理建立在流動人口利益實現的基礎上。它不同于僅僅依靠強制力，就管理而管理的流動人口法治管理。其構建的邏輯，是流動人口為了實現利益樂于接受，甚至是不得不接受法治管理，通過促進流動人口利益實現，增強其接受法治管理的主動性和積極性，最終化解流動人口管理難的問題。
目前，存在一些滯后的法律制度、觀念、手段、方法，它們與流動人口利益流動性、利益缺失性的矛盾，使法治管理與流動人口利益實現并非完全一致。這些制度、觀念、手段和方法，要么由于未表達流動人口的利益，要么由于在平衡涉及流動人口的利益沖突的過程中，作出了對流動人口不合理的利益調節，使得法治管理在某些方面不但沒有促進流動人口利益的實現，甚至成了流動人口一些合理利益實現的障礙，造成了流動人口與法治管理的對立。為了改變這種狀況，必須使流動人口法治管理契合流動人口的利益實現。利益實現為導向的法治管理模式，通過創新流動人口法治管理平臺、方法、手段，以法治更充分地表達流動人口的利益要求、更有力而合理地平衡涉及流動人口的利益沖突、重整社會利益格局的方式，促進流動人口法治管理與利益實現的契合。
構建路徑
利益實現為導向的流動人口法治管理模式，將流動人口管理建立在“法治的方式”上，其構建路徑必然遵循法治的邏輯，即以流動人口利益實現為導向，在立法、執法、司法、守法、法律監督等法治各環節進行改革與創新。
在立法環節，進行促進流動人口利益實現，寓管理于流動人口權益保障的創新立法。立法是創新流動人口法治管理平臺的重要手段。我國目前還沒有一部專門關于人口流動的法律，更是缺少通過促進流動人口利益實現，達到有效管理流動人口的統一立法。但近年來在一些部門和地方制定的規章條例中，已經開始出現“寓管理于服務”，將流動人口利益實現作為管理流動人口重要途徑的“立法”趨向。如2009年頒布施行的《流動人口計劃生育工作條例》就是典型的“寓管理于服務”的例子。2009年施行的《湖南省流動人口服務和管理規定》和2013年施行的《湖北省流動人口服務和管理條例》也是實例。這些規章條例將流動人口法治管理與促進流動人口利益實現緊密結合，尋求將管理實現于服務中。
在執法環節，采用促進流動人口利益實現的執法新方法、新手段，落實“寓管理于服務”的執法理念。執法是實施法治管理最直接的環節，在法治管理中，流動人口的利益與執法的關聯性最為顯白。所以，面對執法，流動人口也最為敏感。如何將執法變為服務，在服務中實現管理，讓流動人口感覺不到執法的強制性，而是感受到執法對促進自身利益實現的必要性，對增強流動人口接受法治管理的主動性與積極性有重要意義。從做好執法前的執法宣傳，到優化辦事流程，降低流動人口接受執法、實現利益的成本，再到執法處置后，對流動人口進行后續的執法幫扶，解決實際的困難，實現預期利益，可以說，基于流動人口利益實現的執法創新，存在于執法的全過程。
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