[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱21876次
在激變的憲政變遷年代，憲政話語的背后，往往是紛繁復(fù)雜的政治利益之爭(zhēng)和政治局勢(shì)的朝夕瞬變。以清末地方自治為例，雖然朝野上下皆倡言自治，視地方自治為仿行憲政之根基；但對(duì)于中央政府而言，考慮的是積聚民力、發(fā)展實(shí)業(yè)、奠定國(guó)基，同時(shí)既然是自治，興辦地方自治所需要的龐大經(jīng)費(fèi)由地方負(fù)擔(dān)也師出有名，畢竟，此時(shí)由于一系列的賠款、還貸、練兵，中央財(cái)政早已窘迫不堪；而且，還可以通過設(shè)立自治機(jī)關(guān)來達(dá)到分化督撫與士紳的目的。[47]對(duì)于地方督撫而言，興辦地方自治，固然有采取現(xiàn)代的民政、衛(wèi)生管理手段改變其時(shí)落后的地方治理格局的考量，或者說是對(duì)于其時(shí)國(guó)家治理陷入困境之中的一種地方先行的試驗(yàn)變革的探索努力，如袁世凱和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果將其置放在晚清以來中央地方關(guān)系亂象的政治語境之下，籍自治之名而將一系列本應(yīng)由國(guó)家行使的權(quán)力如人事任命權(quán)、軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)但此時(shí)實(shí)際上歸于地方督撫掌握的權(quán)力合法化、進(jìn)而對(duì)抗清末新政中中央政府試圖將軍權(quán)、財(cái)權(quán)收回的政治考慮恐怕也是當(dāng)時(shí)督撫們對(duì)于地方自治雙手贊成的原因所在。至于士紳，雖然中國(guó)歷史上有“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)共治”的說法，但畢竟是一種非正式權(quán)力，興辦地方自治，無疑可以使其在地方權(quán)力體系中的話語權(quán)得到顯著加強(qiáng)；畢竟，相比于地方督撫而言，他們顯然對(duì)于地方自治的相關(guān)學(xué)理內(nèi)涵、制度設(shè)計(jì)更為熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治憲政話語，背后卻是中央地方關(guān)系亂局、地方督撫離心離德、士紳政治欲望膨脹的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，而在中央政府、地方督撫、地方士紳的權(quán)力博弈中，由于中央政府權(quán)威淪落、政治措施失當(dāng)（如皇族內(nèi)閣），最后演變的結(jié)果是地方督撫、士紳攜手以地方自治這一西方憲政學(xué)理之最高合法性來對(duì)抗中央的集權(quán)化努力。武昌首義之所以迅速波及全國(guó)，這種地方督撫、士紳的地方離心力恐怕也是原因之一。
同時(shí)，就近代中國(guó)憲政變遷而言，雖然尋求富強(qiáng)往往被視為“憲政工具主義”，但這在當(dāng)時(shí)確實(shí)迫不得已的選擇。近代中國(guó)的地方自治憲政實(shí)踐，尤其是民國(guó)初期的“省憲”和“聯(lián)省自治”風(fēng)潮，其初衷是在軍閥混戰(zhàn)、國(guó)家實(shí)質(zhì)統(tǒng)一暫時(shí)無望的情況下地方先行憲政、然后各省聯(lián)合，最后實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一與憲政大行的雙贏；當(dāng)時(shí)倡言省憲的幾個(gè)省份，和當(dāng)時(shí)民不聊生的大格局相比還多少有相對(duì)安寧的一面，如陳炯明治下的廣東，提倡興辦實(shí)業(yè)、發(fā)展教育，其地方治理在民國(guó)初期相對(duì)算頗有成效的。[48]但就整體而言，良好的地方治理績(jī)效、地方公民權(quán)利的真正彰顯，必須建立在一個(gè)具有強(qiáng)有力的中央政府基礎(chǔ)之上，畢竟，“如果沒有統(tǒng)一的民族國(guó)家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性,就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革,就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國(guó)家”。[49]所以，當(dāng)時(shí)“省憲”的倡導(dǎo)者，盡管其并無分裂國(guó)家的想法，但客觀上卻造成了割據(jù)之實(shí)，而與其時(shí)建立統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家這一近代中國(guó)核心命題相悖。實(shí)際上，即使是一直被拿來和中國(guó)清末立憲相比的日本明治維新，其地方自治之興辦，也是在日本成功的克服幕藩時(shí)代的封建割據(jù)、建立了中央集權(quán)的現(xiàn)代國(guó)家之后。[50]可以說，清末地方自治的興辦，盡管其憲政學(xué)理與過程設(shè)計(jì)多舶來自日本，但之所以與日本地方自治出現(xiàn)了迥然不同的命運(yùn)，恐怕并不在于學(xué)界以往所謂的封建力量過于強(qiáng)大，而恰恰在于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治力量實(shí)在不夠強(qiáng)大，也即是說，清末民初地方自治失敗的原因，恐怕也不在于其興辦主體之官治色彩的強(qiáng)弱，而在于當(dāng)時(shí)中國(guó)地方割據(jù)的現(xiàn)實(shí)很難稱的上一個(gè)真正有效治理的統(tǒng)一國(guó)家。
而且，雖然地方自治按照當(dāng)時(shí)的通俗理解是地方人辦地方事，但這里的地方人更多的實(shí)際上指的確實(shí)地方士紳或者把持地方政權(quán)的軍閥，和當(dāng)?shù)仄胀癖姛o干。作為當(dāng)時(shí)地方自治核心領(lǐng)導(dǎo)力量的軍紳群體，并未做到發(fā)動(dòng)群眾、伸張民權(quán)。相反，由于興辦地方自治事務(wù)需要大量的資金進(jìn)而帶來一系列新的苛捐雜稅和通貨膨脹，以至于本意為優(yōu)化地方治理的地方自治反倒引發(fā)了民眾大量的不滿和抱怨、乃至暴動(dòng)抵制。[51]清末民初頻繁的民變一方面和當(dāng)時(shí)的天災(zāi)有關(guān)，另外一方面也和民眾對(duì)于地方自治的不了解以及地方自治本身所帶來的更多稅負(fù)有關(guān)。[52]所以，清末民初地方自治的難以真正實(shí)行，和其本身很大程度上是一種精英的政治游戲也不無關(guān)系，雖然從清末到民國(guó)的憲政先哲們也多多少少認(rèn)識(shí)到了喚醒民眾對(duì)于尋求富強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)憲政的重要意義，但由于其自身的階層意識(shí)和政治運(yùn)作模式所限，顯然并未真正做到這一點(diǎn)，這也直接導(dǎo)致地方自治實(shí)際上對(duì)于廣大內(nèi)陸農(nóng)村并無實(shí)質(zhì)性的影響，而農(nóng)民，恰恰占據(jù)了中國(guó)人口的絕大多數(shù)。
另外，雖然清末民初的地方自治無論是相關(guān)憲政學(xué)說、制度設(shè)計(jì)一向被認(rèn)為是舶來品，學(xué)界對(duì)于清末民初地方自治思想的討論也常可以作為中國(guó)傳統(tǒng)地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之類的區(qū)分；但現(xiàn)實(shí)的憲政變遷不可能完全遵循為了研究便利的邏輯歸類，更不可能與特定的歷史空間割裂開來。從某種意義上講，在近代中國(guó)這樣一個(gè)特定的歷史空間下，中西、古今，往往是彼此交織的；尤其是具體到地方自治這一憲政實(shí)踐上，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、地方認(rèn)同情節(jié)，包括黃宗羲、顧炎武等人對(duì)于地方治理的理解，都不可能不對(duì)近代中國(guó)憲政們思考地方自治的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。[53]特定的憲政變遷往往體現(xiàn)為激烈動(dòng)蕩的變化，但其實(shí)早在質(zhì)變之前，歷史就一直是潛滋暗生的，清末民初的地方自治，顯然不是一個(gè)突發(fā)的憲政事件，而是和清代中期以后綠營(yíng)廢弛、地方治理松懈、國(guó)家財(cái)政困難進(jìn)而導(dǎo)致地方紳士話語權(quán)擴(kuò)大的大背景有關(guān)，[54]如當(dāng)時(shí)的民團(tuán)興辦所依賴的家族網(wǎng)絡(luò)，以及太平天國(guó)后地方權(quán)力體系中以家族、學(xué)緣為基礎(chǔ)的政、學(xué)、商合體，清末地方自治興辦中地方督撫之所以和士紳形成合流對(duì)抗中央，顯然也不是一時(shí)的利益結(jié)合，而是基于此前日積月累的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。
所以，清末民初的地方自治很大程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了相關(guān)憲政文本呈現(xiàn)的樣態(tài)，或者朝野同倡地方自治憲政話語的和諧表面，而是表現(xiàn)出非常復(fù)雜的面向，這自是由于當(dāng)時(shí)復(fù)雜的政治、歷史情勢(shì)使然。本文對(duì)于清末民初地方自治背后的國(guó)家建構(gòu)意蘊(yùn)的挖掘，以及對(duì)于其時(shí)地方主義與國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在悖論、地方自治之軍紳體制的政治實(shí)質(zhì)等命題的分析，僅是從國(guó)家建構(gòu)的視野出發(fā)，對(duì)于這一“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論所做的嘗試性解讀，也僅是以一種整體性分析的方式，來呈現(xiàn)清末民初地方自治和當(dāng)時(shí)特定政治、歷史情勢(shì)之復(fù)雜關(guān)聯(lián)的一個(gè)側(cè)面。
注釋:
[1]可參見汪太賢：《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》，法律出版社2009年版。另外其弟子陳建平、林孝文分別以湖南省憲、浙江省憲為主題有專著問世，見陳建平：《湖南省憲研究》，林孝文《浙江省憲研究》，法律出版社2009年版。
[2]朱國(guó)斌：《近代中國(guó)地方自治重述與檢討》，載于張慶福主編：《憲政論叢》第2卷，第331頁到底417頁，法律出版社1999年版。
[3]可分別參見馬小泉：《國(guó)家與社會(huì)：清末地方自治與憲政改革》，河南大學(xué)出版社1999年版；章開沅：《開拓者的足跡----張謇傳稿》，中華書局1986年版；朱英：《辛亥革命時(shí)期新式商人社團(tuán)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1991年版。另外，史學(xué)界關(guān)于清末民初地方咨議局、議會(huì)運(yùn)作的研究也頗為豐碩。
[4] 如王彭槐：《清末江蘇地方自治風(fēng)潮》，張玉法：《清末民初的山東地方自治》，均載于臺(tái)灣《近代史研究所集刊》第6期；王萍：《廣東省的地方自治——民國(guó)二十年代》，臺(tái)灣《近代史研究所集刊》第7期等。
[5]張鳴：《失敗的自治與必須正視的難題》，載于《讀書》2007年第11期第55-56頁。
[6] （美）福山：《國(guó)家構(gòu)建：二十一世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》序，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年版。
[7] 《清末籌備立憲檔案史料》第25-33頁，中華書局, 1979年版。
[8]翁賀凱：《民族主義、民族建國(guó)與中國(guó)近代史研究》，載鄭大華、鄒小站主編《中國(guó)近代史上的民族主義》，第38頁，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007年版。
[9] 《清末籌備立憲檔案史料》第11頁，中華書局, 1979年版。
[10] 《清末籌備立憲檔案史料》第116頁，中華書局, 1979年版。
[11] 《清末籌備立憲檔案史料》第127頁，中華書局, 1979年版。
[12] 參見梁?jiǎn)⒊?《商會(huì)議》，載《清議報(bào)》第10冊(cè)，1898年4月1日.
[13]參見汪太賢：《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》一書第四章“地方自治思潮的泛起”中的詳細(xì)梳理，法律出版社2009年版。
[14] 《‘列強(qiáng)在支那之鐵道政策’譯后》，載《游學(xué)譯編》第5期，1903年3月13日。
[15] 《地方自治政論》，載《時(shí)報(bào)》1904年9月12日。
[16] 〔英〕安東尼•吉登斯：《民族-國(guó)家與暴力》，第186-187頁，.胡宗澤、趙力濤譯，三聯(lián)書店1998年版。
[17]見汪暉：《現(xiàn)代中國(guó)思想的興起》第94頁，三聯(lián)書店2008年第2版。關(guān)于清末立憲作為一種憲政改革所具有的從王朝到民族國(guó)家轉(zhuǎn)變之“建國(guó)”意蘊(yùn)，也可參見筆者拙文《從王朝到民族國(guó)家：清末立憲再審視》，載強(qiáng)世功主編：《政治與法律評(píng)論》創(chuàng)刊號(hào)，北京大學(xué)出版社2010年版。
[18]張楠、王忍之：《辛亥革命前十年時(shí)論選集（第一卷）》第269頁，三聯(lián)書店1960年版。
[19]一戰(zhàn)后，美、德等發(fā)達(dá)國(guó)家采取聯(lián)邦制外，蘇俄、南非等一些新興國(guó)家也采取聯(lián)邦制，一時(shí)聯(lián)邦制有成為世界大潮之勢(shì)。
[20]其中《民國(guó)統(tǒng)一問題》（篇一），刊于《太平洋雜志》第1卷第8期，1917年，《民國(guó)統(tǒng)一問題》（篇二）刊于《太平洋雜志》第1卷第9期，1917年，《民國(guó)統(tǒng)一問題》（篇三）刊于《太平洋雜志》第3卷第7期，1922年。
[21]參見李劍農(nóng)：《民國(guó)統(tǒng)一問題》（篇三），刊于《太平洋雜志》第3卷第7期，1922年。
[22]張楠、王忍之：《辛亥革命前十年時(shí)論選集（第一卷）》第309頁，三聯(lián)書店1960年版。
[23] 如章太炎、陶成章與孫中山、胡漢民的爭(zhēng)執(zhí)，就和省籍意識(shí)沖突有關(guān)，由于彼此省籍意識(shí)的過于強(qiáng)烈，以至于章太炎、陶成章在同盟會(huì)成立初期就兩次發(fā)動(dòng)“倒孫”風(fēng)潮。
[24]實(shí)際上，國(guó)民黨之所以無法形成一個(gè)真正統(tǒng)一的政治力量，和其內(nèi)部自身由于省籍、利益等因素導(dǎo)致的派系沖突不無關(guān)系。
[25] 胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》第4頁，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。
[26]如庚子年間清朝以國(guó)家的名義對(duì)列強(qiáng)宣戰(zhàn)，但劉坤一、張之洞、袁世凱等地方督撫卻公然提倡“東南互保”，與列強(qiáng)自行達(dá)成和議。
[27] 如康有為就有感于清末省籍意識(shí)強(qiáng)烈、各省督撫權(quán)力過大而提出“廢省論”，見《康有為全集》第9卷，第358-361頁。
[28] 誠(chéng)如胡春惠所指出的，“清末所興起的地方自治呼聲，本來只是在專制政體下爭(zhēng)取民權(quán)的一種緩和運(yùn)動(dòng)，但后來成立的各省咨議局，卻成為對(duì)抗清廷中央集權(quán)的合法化堡壘”，見《民初的地方主義與聯(lián)省自治》第26頁，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。
[29]李劍農(nóng)：《中國(guó)近百年政治史》，第485頁，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版。
[30]陳志讓：《軍紳政權(quán)：近代中國(guó)的軍閥時(shí)期.》，第138-139頁，廣西師范大學(xué)出版社，2008年版。
[31]蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)：重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第5節(jié)》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期第44頁。
[32]《清末籌備立憲檔案史料》第672頁，中華書局1979年版。
[33]參見劉偉《晚清督撫政治——中央與地方關(guān)系研究》一書對(duì)于幕府與督撫政治關(guān)系中的細(xì)致分析。
[34]李劍農(nóng)：《中國(guó)近百年政治史》，第106頁，復(fù)旦大學(xué)出版社2002年版。
[35] 本為魏斐德介紹清朝開國(guó)的書名，此處用以形容建立現(xiàn)代國(guó)家之偉業(yè)，見其著《洪業(yè)：清朝開國(guó)史》，江蘇人民出版社1992年版。
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