[ 高重迎 ]——(2013-5-16) / 已閱16928次
1．規制行政
規制行政是政府部門規制企業的活動，其內容主要涵蓋商品與服務的安全以及公平自由的市場競爭、合理的商品標示、合理的交易條件與合理的契約等方面。鑒于消費者受害問題具有輕微性和多數性、綜合性等特點，規制行政在解決消費者問題中發揮著至關重要的作用。首先，未給消費者造成損失的受害問題在法庭上是得不到救濟的，但行政部門可以對這種可能使消費者受害的企業進行規制，由此可以防止其再發生。其次，對于那些損失金額較小以及給多數消費者帶來了較小損失的情況，考慮到訴訟成本，很少有消費者提起訴訟。如果政府對此不管不問，就會助長這種不正當行為滋生蔓延，對此只有行政部門才能監督監管這些企業的行為。再者，即便是消費者能夠通過司法途徑尋求救濟，但因判決時間太長，消費者的損失無法得到及時補償，而且再有同樣行為的企業出現時，這種方法卻沒有直接的作用效果。相比而言，規制行政行動迅速，可以防止受害的再發生，防患于未然。
市場經濟高速發展的今天，放松、緩和規制早已是西方國家以及發展中國家的一項國策，行政規制也不例外。然而，放松、緩和行政規制實際上就是放松對市場中企業的管制，給予企業更大、更多的自由，這無疑會減弱消費者行政對消費者的保護力度，促使消費者盡可能地選擇司法手段來解決問題。其實，目前解決消費者問題的私法制度并不健全，再加上消費者自身的權利意識不高，消費者在自身權利遭受侵害時一般情況下是無動于衷的，消費者司法途徑并沒有得到有效地運用，消費者權益很難得到保障。因此，強化消費者教育，提高消費者素質是當前的緊急課題。但事實上，消費者教育問題的處理并非一朝一夕能夠解決的，它是一個長期而艱巨的任務，短時期內很難提升消費者素質。由于消費者自身的素質限定了消費者自身保護能力，那么保護消費者權益的責任也就只有依靠政府了。此時，政府不能一味地緩和、減少甚至撤廢一些行政規制，相反，從保護消費者的角度出發，應該進一步強化行政規制。
目前，規制行政對違法企業實施制裁的手段主要有征收金錢、沒收違法所得利益等。征收金錢措施一般在行政法規或《刑法》中有規定，比如，《刑法》的“罰金刑”以及行政機關發出的“行政罰款”等。為了保障商品、服務的品質、度量以及價格等標識的真實性、安全性，有些行政規定中還設置了相關的刑事處罰規定。毋庸置疑，這種帶有處罰的規制對于被規制的企業來說無疑是迫使其遵章守法的一種有效手段。但是實踐中雖然有處以刑罰的規定卻很少有企業被處于刑罰的案例，這是因為對違法企業處以刑罰的一系列手續，不是由行政執行機關來履行的，而是由檢察官、法官履行的。行政執行機關的職權僅限于對于那些重大、惡質的違法行為有權向檢察機關告發，而現實中行政機關對涉及到消費者問題的案件的告發并不積極。再者，行政罰款是對于違反行政上義務之行為處以行政處罰的措施之一，是一種非刑事的處罰手段。通常情況下，罰款是對于那些并非十分惡質、重大、情節構不成犯罪的違法行為所處的行政處罰，也可謂是主管機關保護消費者常用的措施之一。
2．援助行政
信息差別是消費者問題發生的原因之一。如果能夠抑制強者濫用權力，幫助弱者大量收集信息，就會縮小這種差別。但是只靠企業與消費者是無法實現這一目標的，這就需要有一個能夠抑制強者、扶持弱者的第三者的介入，這個第三者只能由政府行政部門來充當。一般來講，政府行政部門的援助行政包括處理消費者的投訴、訴訟援助、消費者教育、向消費者提供合理可信賴的信息、商品檢驗、支援消費者運動等。
接下來再考察一下援助行政的消費者協會以及相關主管部門援助解決消費者問題的情況。消費者協會以及其他的主管部門所設置的消費者咨詢、申訴中心等一般會受理一些消費者的投訴。事實上在處理消費者投訴、消費者糾紛時，如果沒有企業自發、自愿、主動地參與協商，也就是說如果企業不愿意協商的話，可以說問題是得不到解決的。因為這些部門并不具有對企業的命令、勸告、處分等權限，解決消費者問題確屬不易。然而消費者糾紛最終能夠得以解決大多數得益于企業顧及到自己的影響、面子等，不愿使問題長期化、復雜化進而決定草草了事，最終大都是通過非正式的調解、勸說而得以解決的。其實，該解決問題的方式并不能使消費者達到實質上的滿意、公平，也只能算是解決問題的一種途徑。再者，企業的違法行為盡管導致了多數消費者被害，但最終能夠得以救濟的也只限于向主管機關投訴的消費者。如此一來，市場中的違法企業，其違法所得（非法利益）大都落入了自己的腰包，即便是受到主管機關的行政處分，除去受到的處分（輕微罰款）以及對消費者的少量、小額賠償后，一般還有大量的剩余利益，總之，有利可圖的可能性還是很高的，這是誘發企業違法的原因之一。
綜上所述，在消費者行政工作中，因為規制行政涉及到對企業活動的制約，按照法治國家的理念，原則上是需要法律或條例依據的。而援助行政只是向消費者提供行政服務，基本上是不需要上述的法律依據的。可見，規制行政與援助行政在行政處理程序上存在著質的不同。但無論是規制行政或援助行政對消費者來說都是不可或缺的。從消費者立場來看，消費者保護規制權限大都分布在各個行政主管機關，消費者保護只不過是行政機關行使行政裁量權所帶來的一種反射利益而已，消費者保護政策也只不過是處于行政規制的次元的、間接的位置，因此在企業與消費者之間的格差日益擴大的今日，預防消費者被害以及有效制止消費者被害的擴大等方面，消費者行政的作用愈發顯得重要。
三、現行維權制度的問題
（一）行政措施的局限性
現實中，行政主管機關對企業進行制裁一般持消極態度。近年來該問題雖然有所變化，但有關消費者保護的規制行政則時常被產業振興行政所埋沒，對消費者的權利、利益缺乏考慮，再加之各個產業大都是垂直型行政規制，對于別的產業或者是新興、新型產業的消費者被害案件處理大都是相互推諉，或者由于主管機關管轄不清楚而導致消費者的被害程度擴大。依據法定行政程序，一般情況下上述行政規制通常是以主管機關的禁止命令形式要求違法企業停止違法行為以及停止營業活動等，然而，這些禁止命令中卻不含有對消費者的損害賠償（救濟）的具體內容。為此，已經遭受違法行為侵害的消費者很難得到救濟。
眾所周知，刑事處罰是制裁違法企業的有效手段之一，但在適用過程中的“慎重論”一直存在，加之行政機關對刑事告發不積極，致使消費者保護領域中刑事規制的運用受到了一定的限制。另外，民事訴訟中行政機關的援助制度尚未確立，訴訟過程中消費者也幾乎得不到行政機關的援助。
無論是個別的消費者被害，或者是存在多數被害者，我國的消費者規制行政中均沒有規定對消費者進行救濟的措施。行政規制的主要任務是對市場中的企業進行規制。目前，規制行政的主要機關，即工商行政管理機關，其運用的法律是《反不正當競爭法》、《廣告法》、《食品安全法》以及《反壟斷法》等。在所規制的行政處分措施中，比如，營業停止命令、停業整頓、沒收違法所得以及對個別責任人的刑事處罰措施等等，主要是針對市場中的違法企業的，一般不涉及事件的另一當事人即消費者，也就是說根本沒有給予被害者救濟的措施規定。學理上講，行政規制的目的是為了維護公共利益才對違法行為進行規制、處罰的，由違法行為所導致的消費者被害是屬于次元的問題，實際上是加害者（違法企業）與消費者（被害者）的一種民事糾紛問題，這其實是行政規制的局限性所在。
（二）民事救濟制度的不完善
目前最大的問題在于現行消費者法制允許違法者得到違法利益，即違法者有利可圖。本來，消費者問題是以企業與消費者即作為市場中的購買者與銷售者之間的一種民事糾紛為中心的，其解決途徑原則上應是依據私人之間民事程序來解決，但是把消費者問題作為民事糾紛來解決，現實中還存在著一定的困難，原因如下：
首先，由于我國消費者私法還不盡完善，實施過程中大都依據行政法規（行業法規）對違法行為進行矯正來處理，為此，依據民事程序進行救濟是一件不容易的事情。其次，在現實的執法實踐中，消費者問題往往被看作是一個民事上的糾紛案件，因此在處理過程中行政執法者很少有制裁違法企業、征繳違法所得的。因此需要倡導受到違法行為侵害的消費者盡量不要接受行政方面的救濟，而應該直接尋求民事訴訟途徑來解決。歸根結底，行政法規上的禁止規定只不過是發動、啟用行政權的一個要件而已，實質上它并不能來直接救濟消費者，因為這些行政禁令是直接作用于企業的，最好的結果是能給消費者帶來一些停止被害、防止被害擴大的間接利益。消費者可依據違反行政法規的事實，主張違法企業行為是一種不法行為，鼓勵消費者尋求民事訴訟途徑來解決自身問題。但是民事訴訟中一般會認定消費者的過失，這樣一來，損害賠償金大都與消費者的過失相抵消，結果得利的還是那些違法企業。即便是這種民事救濟制度相當完善，因其執行主體的消費者對自己這種權利的無知、不行使，或者即便是消費者能夠意識到自己的權利遭受侵害，卻不去救濟、不采取任何行動，其結果還是不能實現民事救濟法律制度的價值。
四、消費者權益維護問題的解決路徑
（一）賦予行政機關救濟消費者之權限
首先，行政機關具有發布行政處罰命令的權限，但是通常這些行政處罰大都是警告、責令改正、停業整頓、罰款等，無權發布救濟消費者的命令。各行業的主管機關依規定只能對違法企業進行處罰、制裁，并不包含對消費者的救濟措施。法理上，作為公法的行政規定、規章等一般不涉及私人之間的契約問題，這也是基本的公私法理論。鑒于此，作為一種理論探討，可以考慮創設一種賦予行政機關命令違法企業救濟消費者權限的制度來直接救濟消費者。
其次，關于沒收違法所得的界定標準問題。沒收違法所得是行政機關查處違法行為中使用較多、適用范圍比較廣泛的一種制裁手段，也是行政處罰的主要類型之一。我國對于違法所得的界定標準有兩種。其一，是指違法行為人通過違法行為獲取包括成本和稅收在內的全部違法財產。其二，是指違法行為人通過違法行為獲取，扣除成本后的獲利部分。兩種標準在現實執法中均有采用。到目前為止，尚未有法律或者立法解釋對違法所得作出統一規定，行政機關計算違法所得的依據只是散見于各種司法解釋或者部門規章。在新形勢下，應當盡快改變這一狀況，以滿足行政執法工作的需要。筆者認為，違法所得應該是指違法行為人通過從事違法經營活動獲取的一切財物。如果違法所得僅指違法行為人所獲得的利潤，那么沒收違法所得在實質上就由行政處罰降低成了一種追繳，違法行為人所受到的也就不再是懲罰，而只是交出因實施違法行為所獲得的收益。
再者，一般情況下規制行政并不涉及消費者的私人救濟，而援助行政對前來投訴的消費者則表現出較高的積極性。而且，目前這種沒有規制權限的援助行政則是積極參與消費者救濟，這種趨勢得到了快速的拓展。為此筆者建議賦予援助行政的組織、部門、單位等一些在具體活動中的權利，這并不是要求賦予如規制機關那樣的命令權、規制權，而是調解、斡旋這樣的作為非公式的裁判外糾紛解決機關（ADR）的一些權利。[4]將消費者的損害賠償請求權由行政機關來代替行使，或者針對目前援助消費者請求損害賠償的現狀，不能只限于口頭支援，而是真正深入到企業與消費者之間，來促使解決消費者損害賠償問題。
（二）創設民事制裁金制度
民事上的損害賠償大都遵循損害與賠償相一致的原則，而針對消費者問題還應該加入制裁的成分，也就是說“制裁”與“賠償”應該同一化。這方面可以參考美國“民事制裁金”（Civil Penalty 或民事處罰）的制裁制度來具體設定。根據該制度，對于欺詐消費者的行為各州不但可以依據州的消費者保護法律制度處以行政罰款，而且州的司法長官（Attorney General）還可依據民事制裁金的制度規定提起民事訴訟。這只是違法企業一次違法的代價，若是多次違法還可以合計計算求償。該制度不但可以制裁違法企業，同時又可以救濟被害的消費者。
（三）確立民事訴訟中的援助制度
依據現行的民事訴訟制度，消費者幾乎得不到行政機關的援助。針對這一問題，筆者建議導入訴訟援助制度。美國有“法庭之友”（Amicus Curiae）[5]這一概念，即對于法院所受理的案件，在處理過程中第三者可以向法院提供與案件相關聯的信息、意見。美國的消費者行政機關在消費者保護領域中，若有消費者提訴違法企業，那么行政機關可以作為“法庭之友”的第三者，向法院提供相關的信息、證據。因為消費者行政在人力、物力、財力等方面具有一定的局限性，這也是為了彌補作為私訴的消費者訴訟的不足，實現社會正義，援助弱者的一種制度設計。
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