[ 李繼忠 ]——(2013-6-3) / 已閱18608次
[摘 要] BOT（或者PFI/PPP）概念是近年來(lái)比較流行的概念。基于復(fù)雜的原因，國(guó)內(nèi)BOT實(shí)踐并不十分規(guī)范，業(yè)內(nèi)人士對(duì)BOT（或者PFI/PPP）的理解也有區(qū)別（歧義）。筆者嘗試著以菲律賓BOT法為角度（或者標(biāo)準(zhǔn)）為大家做一下梳理，揭示BOT模式同傳統(tǒng)工程承發(fā)包模式的不同；筆者就如何理解《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（建市【2006】6號(hào)）提出了自己的見(jiàn)解；最后筆者建議盡快出臺(tái)有中國(guó)特色的“特許經(jīng)營(yíng)法”來(lái)規(guī)范中國(guó)BOT實(shí)踐。
[關(guān) 鍵 詞] BOT模式 BT模式 PFI/PPP 通知 政府投資
一、引言
最近，筆者讀到一篇題目為《政府投資項(xiàng)目BT承包合同的相關(guān)法律問(wèn)題》的文章。該文作者“經(jīng)對(duì)政府投資項(xiàng)目BT承包合同的合法合規(guī)性及法律后果進(jìn)行分析”得出“BT承包合同屬于違規(guī)合同，但一般不是無(wú)效合同；在BT承包模式下，BT承包合同約定的融資人超過(guò)銀行貸款利息以上的投資回報(bào)有可能無(wú)法得到法律支持”的結(jié)論。仔細(xì)研讀該文后，筆者提出自己的觀點(diǎn)及商榷意見(jiàn)，供對(duì)BT感興趣的人士參考。
二、BT的內(nèi)涵及外延-以菲律賓的BOT法為角度
BOT 是發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念, 1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱(chēng)謂，后來(lái)這一縮略詞成為該模式的通行語(yǔ)。BOT 理論強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無(wú)須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。BOT模式在國(guó)際上現(xiàn)在得到廣泛的運(yùn)用，發(fā)達(dá)國(guó)家多使用PPP的概念。現(xiàn)在無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家或者是發(fā)展中國(guó)家，在論述PPP概念時(shí)，均是以BOT模式來(lái)說(shuō)明PPP本質(zhì)特征！
1、 中國(guó)BOT投資方面的法律法規(guī)
我國(guó)至今沒(méi)有BOT法律。1994年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定了BOT一種方式，沒(méi)有揭示BOT的內(nèi)涵及外延。1995年8月21日國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部在《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知 》中對(duì)“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交投資方式（通稱(chēng)ＢＯＴ投資方式）”下了個(gè)定義“本通知所稱(chēng)外商投資特許權(quán)項(xiàng)目，是指外商建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府部門(mén)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商為特許權(quán)項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許期滿，項(xiàng)目公司將特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施無(wú)償移交給政府部門(mén)。”2004年建設(shè)部126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和2005年國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)(2005)3號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》并無(wú)BT、BOT等方式的定義。以上規(guī)章構(gòu)成了中國(guó)有關(guān)BOT法規(guī)的雛形，為中國(guó)BOT項(xiàng)目的運(yùn)作起到了一定的指導(dǎo)作用，但仍不健全，尚未形成有利于BOT項(xiàng)目實(shí)施的較為完善的法律環(huán)境。在此情況下，當(dāng)事人只能望文生義、按需解釋“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”的內(nèi)涵和外延，直接影響了BOT模式（包括BT模式）規(guī)范性推廣，全國(guó)各地的實(shí)踐五花八門(mén)。更讓人擔(dān)心的是，有些地方把不是BOT模式當(dāng)作BOT模式來(lái)運(yùn)作,達(dá)到規(guī)避法律的目的。由于中國(guó)沒(méi)有BOT完善的立法，筆者以菲律賓的BOT法來(lái)揭示BOT的內(nèi)涵及外延，因?yàn)榉坡少eBOT實(shí)踐已是相當(dāng)?shù)某墒臁?br>
2、以菲律賓BOT法為角度。
菲律賓從廣義和狹義兩個(gè)層面上使用BOT概念的。首先，從菲律賓的BOT法的立法上來(lái)使用BOT的概念，BOT代表該種項(xiàng)目開(kāi)發(fā)形式的通行語(yǔ)，屬于廣義上來(lái)使用BOT概念。該概念從某種程度上是同發(fā)達(dá)國(guó)家PPP（(Public-Private- Partnership公私合作伙伴關(guān)系）概念是在同一層面上（FIDIC使用PFI（（Private Finance Initiative私人融資計(jì)劃）來(lái)說(shuō)明PPP概念）；其次，BOT具體內(nèi)容并非一成不變，它的目的就是使一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)實(shí)體獲得政府授予特許權(quán)，負(fù)責(zé)某一特定項(xiàng)目的籌資、實(shí)施和管理。菲律賓BOT法中規(guī)定了九種BOT模式，這是在狹義上使用BOT概念。在發(fā)達(dá)國(guó)家特別是歐洲，也在狹義上使用BOT概念。
1990年，菲律賓國(guó)會(huì)頒布了亞洲第一個(gè)BOT法，即“共和國(guó)法案6957號(hào)”(REPUBLIC ACT NO. 6957)。在該法的第一條做了明確政策宣示： It is the declared policy of the State to recognize the indispensable role of the private sector as the main engine for national growth and development and provide the most appropriate favorable incentives to mobilize private resources for the purpose。在該法的第二條中當(dāng)時(shí)只定義了BOT、BT兩種模式。
1994年菲律賓國(guó)會(huì)重新頒布了BOT法 ( REPUBLIC ACT NO. 7718 )，該法將原來(lái)的政策宣示做了修改：It is the declared policy of the State to recognize the indispensable role of the private sector as the main engine for national growth and development and provide the most appropriate incentives to mobilize private resources for the purpose of financing the construction, operation and maintenance of infrastructure and development projects normally financed and undertaken by the Government. Such incentives, aside from financial incentives as provided by law, shall include providing a climate of minimum government regulations and procedures and specific government undertakings in support of the private sector。明確的宣示了BOT模式是由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)過(guò)去應(yīng)該由政府部門(mén)承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的義務(wù)。在該法律的第二條中定義了BOT、BT、BOO、BLT、BTO、CAO、DOT、ROT、ROO共9種模式。該法第2條[c]款定義了BT:“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓——一種契約性安排，項(xiàng)目建議人據(jù)此承擔(dān)授予的基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展設(shè)施的融資和建設(shè)，并在建成后將它轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)關(guān)或地方政府有關(guān)單位，后者按商定的分期付款時(shí)間表，支付建議人在項(xiàng)目上花費(fèi)的總投資，加上合理比例的利潤(rùn)。這種安排可應(yīng)用于建設(shè)任何基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展項(xiàng)目，包括關(guān)鍵設(shè)施，由于安全或戰(zhàn)略的原因，這些設(shè)施必須由政府直接經(jīng)營(yíng)。”這就是世界上第一個(gè)BT的法律定義。雖然，BT模式可以“應(yīng)用于建設(shè)任何基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展項(xiàng)目，包括關(guān)鍵設(shè)施”，但許多文獻(xiàn)遺漏了菲律賓BOT法BT定義中后面關(guān)鍵一句話“由于安全或戰(zhàn)略的原因，這些設(shè)施必須由政府直接經(jīng)營(yíng)”，正是由于“由于安全或戰(zhàn)略的原因，這些設(shè)施必須由政府直接經(jīng)營(yíng)”才省略了一個(gè)O。從BT同BOT的關(guān)系而言，BOT模式是常態(tài)，BT是特例。1990年菲律賓BOT法將投資人統(tǒng)稱(chēng)為Contractor (訂約人)，1994年才改為Proponent (建議人)，由于建筑業(yè)的Contractor指“承包商”，于是有些文獻(xiàn)將工程承包方式也當(dāng)作民間融資基礎(chǔ)設(shè)施的方式，聲稱(chēng)BT就是承包商帶資施工而政府“回購(gòu)工程”。EPC是工程總承包模式，但是EPC模式?jīng)]有強(qiáng)調(diào)投融資義務(wù)。BOT模式是由項(xiàng)目主辦人（投資人）承擔(dān)融資義務(wù)。在BOT模式下可以適用EPC工程總承包方式，在傳統(tǒng)工程承發(fā)包模式中也可以使用EPC工程總承包方式。
綜上所述，無(wú)論BOT或BOT變種包括BT： 承擔(dān)融資義務(wù)的是私營(yíng)企業(yè)而不是政府或是政府授權(quán)人.政府部門(mén)可以提供補(bǔ)貼、入股或者是提供擔(dān)保來(lái)確保項(xiàng)目的可行性！但是，BOT或BOT變種包括BT不是政府融資模式是十分明確的！
三、如何理解《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》
2006年1月4日建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“該通知”），該通知要求“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)”。如何理解該通知呢？
1、該通知是有明確適用條件的，該通知要禁止是政府投資項(xiàng)目（傳統(tǒng)工程承發(fā)包模式或者總承包模式）的承包商的帶資承包（或墊資承包）。
該通知中對(duì)“政府投資項(xiàng)目”和“帶資承包”的定義，是理解該通知適用范圍的關(guān)鍵（鑰匙）。“政府投資項(xiàng)目”是指使用各類(lèi)政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)資金、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款的國(guó)家主權(quán)外債資金建設(shè)的項(xiàng)目。“帶資承包”是指建設(shè)單位未全額支付工程預(yù)付款或未按工程進(jìn)度按月支付工程款（不含合同約定的質(zhì)量保證金），由建筑業(yè)企業(yè)墊款施工。
筆者認(rèn)為：所謂政府投資項(xiàng)目是政府承擔(dān)整個(gè)工程的融資！在傳統(tǒng)工程承發(fā)包模式或者工程總承包模式下，支付工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款及工程最終結(jié)算款的法律義務(wù)是業(yè)主也就是投資方—政府的義務(wù)，承包商沒(méi)有帶資或墊資的法律義務(wù)。套用國(guó)際上一句名言：The Employer gets what he has paid for and the Contractor gets paid for what he has done，要求承包商帶資或者墊資的要求，既不合理更不合法，當(dāng)然應(yīng)該嚴(yán)禁。
2、從通知的題目就可以得出另一個(gè)結(jié)論：不嚴(yán)禁非政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式(融資角度)進(jìn)行建設(shè)（對(duì)非政府投資項(xiàng)目不嚴(yán)禁帶資承包）！對(duì)BOT模式（英國(guó)稱(chēng)之為PFI模式（私人融資計(jì)劃））的“帶資承包”并不在該文的適用范圍之內(nèi)。
四、商榷意見(jiàn)
1、該短文前言中對(duì)“BT承包模式”定義界定的就是傳統(tǒng)的“施工承包”模式，連“工程總承包”模式都算不上。
在該短文前言中，作者對(duì)“BT承包模式”下了一個(gè)定義：“BT承包模式”是政府投資項(xiàng)目目前采用的建設(shè)模式之一。該模式要點(diǎn)是經(jīng)政府授權(quán)或委托的項(xiàng)目業(yè)主選擇具有建筑施工承包資質(zhì)的建筑企業(yè)作為項(xiàng)目的投融資主體及施工單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)融資人）與之簽訂BT合同，約定由該企業(yè)完成項(xiàng)目的投融資工作，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工，項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目業(yè)主按約定條件收購(gòu)項(xiàng)目。
筆者認(rèn)真的研讀了該定義，該定義的法律關(guān)系十分明確而簡(jiǎn)單，就是“政府→承包商”：業(yè)主（發(fā)包人）是政府或者政府委托的項(xiàng)目業(yè)主；承包人是具有建筑施工承包資質(zhì)的建筑企業(yè)（帶資承包人實(shí)際上是可憐的墊資人），該定義強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目主辦人負(fù)責(zé)融資義務(wù)（實(shí)為墊資）又負(fù)責(zé)完成具體項(xiàng)目施工。筆者無(wú)論如何得不出該定義界定的是“BT模式”結(jié)論，反而得出該定義界定的“BT承包模式”實(shí)際上是傳統(tǒng)承發(fā)包模式連“工程總承包”都算不上的結(jié)論。既然項(xiàng)目業(yè)主是“政府授權(quán)或委托的項(xiàng)目業(yè)主”，何來(lái)“項(xiàng)目業(yè)主按約定條件收購(gòu)項(xiàng)目”一說(shuō)？項(xiàng)目本身就是業(yè)主的呀。而B(niǎo)OT模式包括BT的法律關(guān)系是“政府→投資人(項(xiàng)目公司)→承包商”，投資人是項(xiàng)目業(yè)主。作者在該文一中的“BT承包合同與帶資承包合同并無(wú)本質(zhì)區(qū)別”的結(jié)論，筆者也得出同作者一樣的結(jié)論。但是，筆者同該文作者結(jié)論的區(qū)別在哪里呢？作者的結(jié)論是“BT承包合同”就是“帶資承包合同”換句話講“BT承包模式”就是“帶資承包模式”；筆者的結(jié)論卻是“冠于BT頭銜的承包模式”實(shí)際上是“傳統(tǒng)的承發(fā)包模式”。
如果該短文認(rèn)定或者理解“BT承包合同”就是“傳統(tǒng)的承發(fā)包模式”的話，將短文標(biāo)題中的BT兩個(gè)字母去掉的話（也可以不去掉），該短文標(biāo)題就沒(méi)有內(nèi)在的矛盾了。如果不將該短文標(biāo)題中BT兩個(gè)字母去掉的話，十分清楚BOT模式的法律概念的人士就會(huì)認(rèn)為標(biāo)題中的BT兩個(gè)字母同“政府投資”并排放在一起是矛盾的。
2、該文稱(chēng)：“嚴(yán)禁帶資承包通知的目的之一是為了“完善宏觀調(diào)控，防止政府投資項(xiàng)目超概算”。BT承包模式下，政府（或政府授權(quán)委托主體）的主要義務(wù)是以財(cái)政資金回購(gòu)項(xiàng)目，在BT承包模式下，因政府除支付項(xiàng)目建設(shè)成本外，還要支付融資人投資利息及投資匯報(bào)，項(xiàng)目投資概算控制因素增多，概算控制難度更大。因此如采用BT承包模式，嚴(yán)禁帶資承包通知之“完善宏觀調(diào)控，防止政府投資項(xiàng)目超概算”實(shí)現(xiàn)難度更大。”
該說(shuō)法是不成立。雖然“在BT承包模式下，因政府除支付項(xiàng)目建設(shè)成本外，還要支付融資人投資利息及投資匯報(bào)”。但是，由于BT項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)是由BT項(xiàng)目投資人來(lái)承擔(dān)的，只要政府部門(mén)做好項(xiàng)目的前期概預(yù)算，BT模式恰恰可以“防止政府投資項(xiàng)目超概算”的實(shí)現(xiàn)。筆者強(qiáng)調(diào)的是：腐敗問(wèn)題不是BT模式的錯(cuò)。
3、該文稱(chēng)：“嚴(yán)禁帶資承包通知還有一個(gè)目的就是“防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資”。在BT承包模式下，政府負(fù)有依約支付“項(xiàng)目回購(gòu)款”的義務(wù)，在帶資承包模式下，政府的主要義務(wù)是支付建筑企業(yè)墊支的工程款。該兩種模式均構(gòu)成政府債務(wù)，只不過(guò)名目不同，一為“項(xiàng)目回購(gòu)款”，另則為“工程款”。不管采取什么模式，一旦財(cái)政資金安排出現(xiàn)問(wèn)題，則政府欠款問(wèn)題及其連鎖反應(yīng)將無(wú)法避免。因此，在該種意義上，除BT承包模式下政府需額外承擔(dān)項(xiàng)目投資利息及回報(bào)外，BT承包模式與帶資承包并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異。”
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