[ 康常榮 ]——(2013-6-8) / 已閱28034次
法院審判權運行機制改革研究
－－論法官獨立審判權
作者：新疆生產建設兵團第一師中級人民法院助理審判員康常榮
內容提要:人民法院審判組織包括審判委員會、合議庭和獨任審判員。而上述審判組織的組成人員都隸屬于行使審判管理權的立案庭、審判庭、執行庭以及設立這些機構的法院本身。根據我國法院的制度現狀，裁判文書的生成在經過合議庭評議后，還要經過庭長審核、院長審核，有的還要經過復議、審判委員會討論，多次輪回之后，才實現鳳凰涅盤。在此過程中，過度強調法院這一司法機構本身的司法獨立性，忽視和削弱了合議庭和獨任審判員這一審判組織的獨立性。然而縱使如此，案件仍難免上訴、發回、改判和再審。民事和行政訴訟活動缺乏檢察院的有效監督。如何恰當配置審判權，如何合理確定各主體在審判活動中的地位和作用，如何有效發揮檢察院的監督作用，建立符合審判客觀規律、現實條件和時代要求的審判權運行機制，是我國法院改革與發展的重大任務。
關鍵詞: 審判主體；審判權運行；機制改革
一、審判權運行中存在的問題
（一）審判主體的多樣性和層級性
審判主體直接關系裁判文書的生成，是審判權運行的核心。我國法院審判組織包括審判委員會、合議庭和獨任審判員。而上述審判組織的組成人員都隸屬于行使審判管理權的立案庭、審判庭、執行庭以及設立這些機構的法院本身。根據我國法院的制度現狀，裁判文書的生成在經過合議庭評議后，還要經過庭長審核、院長審核，有的還要經過復議、審判委員會討論，多次輪回之后，才實現鳳凰涅盤。在此過程中，過度強調法院整體的司法獨立性，忽視和削弱了合議庭和獨任審判員這一審判組織的獨立性。審判組織與審判機構未能形成有效運行和制約監督機制。主要表現在以下幾點。
1.隱形審判主體的存在
關于裁判文書的生成方式，國外法院比較一致的做法是，獨任審判員或合議庭所形成的裁判意見，不受其他主體的評價。而我國裁判文書生成方式決定了我國審判權力運行與其他國家存在重大差異。根據我國現行的司法解釋及相關規定，除了獨任審判員和合議庭外，審判委員會做為決定裁判結果的最高機構，也屬于法律規定的審判主體。另外，由于院長、庭長有權力簽發裁判文書，有權發表建議、要求復議，提交審判委員會討論，對案件的實體裁判產生不同程度的影響，在一定程度上成為審判活動的隱性主體或稱為幕后主體，形成了“審的人不判、判的人不審”的現象。
2.按照公務員序列管理法官隊伍的不良影響
我國的法官隊伍被納入公務員序列，實行公務員管理體制，法官具有法律職務和行政職務的雙重身份，且行政職務的大小對法官政治前途和生活待遇的影響一直處于主導地位。法院內副庭長、庭長、審判委員會委員、副院長、院長之間構成類似于行政科層的金字塔設置，各層級具有明確的從屬關系，這種從屬關系的效應常常體現在案件的實體裁判過程之中。同一案件在同一審級內往往需要經歷多個主體和層級的復合評價，才能形成最終的裁判意見[1]。由于行政級別帶來的官本位思想和行政強權，領導權威大于法律權威，加之我國法院審判權運行初期的行政決策式和行政審批式的殘余影響，有的院長、庭長未必按照規矩出牌，造成了我國審判運行一定程度上的亂象。
3.法律和制度規定的不合理性
一些權力運行規則都無一例外地設置了彈性條款或“兜底條款”，如規定“合議庭認為需要提請審委會討論決定的其它案件，或“本院審委會確定的應當由審委會討論決定的案件”。這就使得已經形成合議庭多數意見甚至一致意見的裁判仍有可能被提交審判委員會討論決定。這些條款實際上瓦解了相關規則的限定意義，為各主體參與個案裁判留下自由空間。
正因為上述情況的存在，以人民法院名義所作出的裁判，在“說理部分”的表述，既可能是代表法院審理案件的獨任審判員或合議庭，也可能是代表法院集體審判意志的審判委員會，還可能是代表個人意志的其他主體。這種審判權運行狀態即損傷了獨任審判員或合議庭的審判主體地位，也容易為徇私舞弊者利用。
（二）審判權未得到有效的監督
審判權的健康運行必須依賴于法院內部和外部的監督，法院內部的監督為內設審判監督庭，外部的監督包括黨派監督、人大監督、檢察監督、媒體輿論監督、公民個人監督等等。相比之下，法院內設監督機構的監督和檢察監督無疑是專職也是最專業的監督方式。本文說謂審判權未得到有效的監督，主要指法院內部設立的審判監督庭作用發揮不足，和檢察院對民事、行政案件的監督實踐不夠兩個方面。
1.法院內部設立的審判監督庭作用發揮不足
有的基層法院由于法官資源短缺和編制不足而無法設立審判監督庭，有的法院雖然設立審判監督庭但與審判管理辦公室“一套人馬、兩塊牌子”，或兼領減刑假釋業務而無瑕兼顧；有的由于資歷不足查找不出案件實體處理上的錯誤，只局限于案件的程序問題和裁判文書上的文字錯誤、以及案卷裝訂上的不當之處；有的雖資歷有余但怕得罪人而不愿意指出錯誤，亦或者只根據當事人的再審申請審查案件。鑒于本級法院內部法律監督的弊端，有必要借助外部的法律監督。
2.檢察院對民事、行政案件的監督實踐不夠
雖然訴訟法規定檢察院有權對民事和行政案件的訴訟活動實施監督，但根據法律規定，法院不通知檢察院派員出庭，也沒有向檢察院抄送裁判文書的硬性規定。檢察監督沒有發揮出應有的作用。長期以來，檢察院對這兩類案件的訴訟活動啟動抗訴程序只依靠當事人的申請。如果沒有當事人向檢察院申請抗訴，檢察院根本無法獲知某一民事或行政案件的裁判是否存在問題。這是導致全國由檢察院抗訴的民事和行政案件數量極其有限的原因。
二、對法官獨享裁判權正反面理論基礎的剖析
對審判權運行存在問題，是利弊取舍的問題。思想認識上的不統一是出現上述問題的內在原因。是由合議庭或獨任法官排他地獨立享有審判權，還是繼續奉行案件審批制、保持院長及審委會對裁判的最終決定權，還是以合議庭或獨任法官獨享審判權為原則、以審判委員會決定個別案件為補充？是主動邀請檢察監督，還是被動接受？
（一）否認法官獨享裁判權的理由
1.從我國憲法、法官法的規定來看，我國司法審判是以法院而非法官為主體或本位的
《中華人民共和國憲法》第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。有學者認為明確誰是審判主體是判斷司法獨立的前提。如果審判主體是法院，裁判行為是由法院機構整體完成的，那么對司法獨立的評價就在于法院的審判權是否獨立而不在于法官是否獨立。
2.認為多審判主體是集中了人的智慧
院、庭長是較為優秀的法官，多審判主體有利于集中更廣泛的智慧，更加審慎地解決法院所面臨的復雜疑難問題,且院長、庭長干預的案件和審委會討論決定的案件實際上不多見，并不影響合議庭或獨任審判員作為審判主要力量這一格局。
3.現實需求和領導責任的唆使
在當前法官隊伍特別是中西部法官隊伍素質良莠不齊的現實情況下，由院長、庭長對裁判文書進行把關有一定的現實需求。另一方面，院長由人大選舉產生，對人大負責，接受人大監督，也導致院長介入到具體審判過程，把控重大、疑難案件的裁判。
（二）肯定法官獨享裁判權的理由
1.西方法治國家的普遍性實踐
獨任法官或合議庭在法院內部排他地獨立享有裁判權是西方法治國家的普遍性實踐。這一實踐對于我國堅持依法治國、將法治作為治國理政基本方式的要求有借鑒意見。
2.法無明文規定
我國訴訟法中關于“審判組織”的規定中，只有合議庭和獨任審判員，沒有審判委員會，只規定了合議庭評議案件的規則，并沒有將審判委員會對案件的最終裁決權寫入訴訟法。相反，《中華人民共和國法院組織法》中對審判委員會的職責有明確的規定，“審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題”。請注意這里的用詞是“討論”而不是“決定”。在《中華人民共和國法官法》規定的法官義務當中，有以事實為根據、以法律為準繩，但沒有必須服從審判委員會對案件處理的規定。
3.行政化決策的弊端和對法官主觀能動性的挫傷
法院內部金字塔式的權力設置模式、官本位的思想使得院長、庭長容易基于領導地位強調領導權威，容易強化行政化決策方式，即“我是你的上級，你必須聽我的”，忽略了用理論說服。如果法官不接受院長、庭長的意見，就可能被邊緣化。院長、庭長和審委會主動介入案件的裁判，否定了法官的主觀能動性，挫傷了法官積極性，甚至成為個別法官逃避審判職責的方法。有的法官逐漸產生了依賴心理，在對案件處理束手無策時，亦或擔心被上級法院改判的可能性較大時，不考慮分析案情、深入研究，而是將案件的決策權直接交給院長、庭長和審委會。
4.制度設計缺陷
現行的裁判文書審核制度設計不符合少數服從多數的民主集中制原則。法官的審判權是平等的，沒有上下級之分。基于法院上、下級之間及其內部之間在審判業務上的指導性質而非領導性質，法院審理案件中的民主集中制，應當僅限于少數服從多數，不存在下級服從上級。院長、庭長的意見屬于個人意見，相對于合議庭形成的多數意見（有些還可能是一致意見）而言，更應當尊重多數意見。如果院長、庭長可以否定合議庭民主產生的意見，就成了下級服從上級，本身即不符合法院獨特的民主集中制原則。而2002年最高法《關于人民法院合議庭工作的若干規定》第17條不僅規定院長、庭長對合議庭的評議結論有異議的可以建議復議，而且規定復議后仍有異議的，庭長可以將案件提請院長審核，院長可以交審判委員會討論決定。這一規定實際上照搬了行政審批模式。
5.院長和庭長的觀點未必正確，合議庭和獨任審判員的觀點未必錯誤，實踐是檢驗真理的唯一標準
每個法官對事物的認識不盡相同，在案件處理上有時候是智者見智、仁者見仁。院長、庭長的意見，甚至是審判委員會的集體意見也不一定正確。甚至我們說，一審的裁決被二審改判，也并不意味著一審的裁判錯誤和二審的裁判正確，只是法律賦予二審法院的判決為終審判決的權力。審判委員會決定的案件被上訴、改判或者發回重審，二審終審的裁判經申訴成功后被上級法院指令再審的都不乏其數。安徽省高院再審董家玲訴某保險公司財產保險合同糾紛一案就是一個典型例證。這起案件在再審過程中，對某一法規的理解成為本案焦點。案子經審判委員會討論形成多數意見，但仍然向最高人民法院提交了“（2008）皖民申字第440號”請示。然而最高人民法院作出“（2009）民立他字第42號”批復卻是同意安徽省高級法院審判委員會的少數人意見。實踐是檢驗真理的唯一標準。既然法律賦予了當事人的上訴權和申訴權，法院內設審判監督庭對案件審判質量實施專門監督，檢察院也有對民事、行政案件的抗訴權。案件裁判結果是否有瑕疵，是否達到法律效果和社會效果的統一，只有經過實踐即宣判以后才知道。如果有錯誤，自然可以通過二審的程序予以糾正。
6.對兩種錯誤認識的批判
承認當前法官隊伍特別是中西部法官隊伍素質良莠不齊的現狀，承認由院長、庭長對裁判文書進行把關有一定的積極意義，并不意味著可以喧賓奪主、越俎代庖，取代合議庭或獨任審判員的意見。院長、庭長沒有否定法官裁決意見的情形只不過是合議評的意見符合院長、庭長的意見，而不是賦予或尊重法官的獨立裁判權。
三、對審判權運行機制改革的建議
（一）建立獨立于公務員序列的法官隊伍
盡快將法官從公務員隊伍中分離出來，以法官等級作為法官級別高低的唯一標準。承認和崇尚法官的法律權威，降低和褪化法官的領導權威意識。法官享有“高人一等”的政治地位。改變法官任職條件高于行政人員而職務或等級晉升、政治、生活待遇等同于行政人員的現實狀況。提高法官的政治待遇，避免因法官政治待遇低于行政管理人員而遭遇干擾。
（二）重塑審判職權的配置
重塑審判職權的配置就是重新確定各主體在審判活動中的地位與作用。筆者認為，一方面，應當承認院長、庭長在裁判過程有享有一定話語權；另一方面，又必須對院長、庭長、以及審判委員會的參與行為作出明確的限定，弱化院長、庭長、以及審判委員會的裁判主體地位，突出法官的裁判主體地位。從范圍和方式對院長、庭長參與裁判加以限定。通過一系列制度建設，防止院長、庭長對審判員在審判業務上的指導地位向領導地位轉變，避免把“審核”衍變為“審批”，“要求復議”衍變為“強制性變更”。
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