[ 蔣艷玲 ]——(2013-7-15) / 已閱8416次
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》自1990年10月1日頒布實(shí)施以來，已歷經(jīng)二十年，它翻開了中國(guó)行政審判嶄新的一頁，我國(guó)行政審判開始走上正軌并趨向完善。行政審判是保證受到侵犯的行政相對(duì)人的權(quán)利得以救濟(jì)的最后一道屏障。隨著我國(guó)社會(huì)主義法治進(jìn)程的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟，人們的法制觀念也在逐步上升，用法律來保護(hù)自己合法權(quán)益的意識(shí)正日益增強(qiáng)。同時(shí)，我國(guó)行政審判工作在開拓創(chuàng)新中取得了較好的成績(jī)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法水平較之以前亦有很大提高，我國(guó)的法制建設(shè)向前邁進(jìn)了一大步。但我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，由于我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中國(guó)法治文化及其體制造成我國(guó)行政審判工作還面臨許多無法回避的現(xiàn)實(shí)困境，導(dǎo)致我國(guó)行政審判舉步維艱。特別是加入WTO后，我國(guó)行政審判面臨的諸多問題如受理行政案件范圍狹窄、訴訟程序難以啟動(dòng)；行政訴訟不適用調(diào)解；法院在行政審判中缺乏權(quán)威性，司法的地方化問題嚴(yán)重以及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴幾乎為零等突出現(xiàn)象并沒有得到根本解決，這嚴(yán)重地困擾和制約著我國(guó)行政審判工作健康、快速地發(fā)展，影響和阻礙“依法治國(guó)”方略的真正實(shí)現(xiàn)。筆者結(jié)合我國(guó)行政審判工作的實(shí)際，就目前我國(guó)行政審判面臨的困境作一些粗淺的分析，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策，以期達(dá)到拋磚引玉的效果。
一、我國(guó)行政審判面臨的問題
（一）我國(guó)行政案件受案范圍狹窄，訴訟程序難以啟動(dòng)
盡管社會(huì)各方面對(duì)我國(guó)行政訴訟案件給予了許多積極的評(píng)價(jià)，行政訴訟案件受案數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，但相對(duì)民事、刑事案件來說，我國(guó)行政訴訟案件異常少見，有些基層法院行政審判庭形同虛設(shè)。更有甚者某些法院由民事審判庭的法官兼辦行政案件，行政審判庭沒有引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。其主要由以下幾方面原因造成的：
一是我國(guó)行政訴訟只涉及具體行政行為，而不能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行調(diào)整。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)有效的保障，表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)。
二是歷史原因形成的當(dāng)事人訴訟意識(shí)不強(qiáng)，思想行為軟弱。在我國(guó)幾千年的封建社會(huì)里，集行政、司法大權(quán)于一體，根本不存在行政訴訟。盡管新中國(guó)建立后，1990年我國(guó)頒布實(shí)施了第一部《行政訴訟法》，結(jié)束了幾千年民不可告官的歷史，但由于幾千年來的思想禁錮，一些群眾百姓對(duì)行政訴訟還是持疑慮、觀望的態(tài)度。對(duì)于侵害其合法權(quán)益的行為，行政相對(duì)人不知告、不愿告、不敢告。一些相對(duì)人對(duì)行政訴訟知識(shí)知之甚少，在自身利益受到行政機(jī)關(guān)不法行為侵害后，不懂得通過行政訴訟的途徑尋求保護(hù)，不懂得在法定期限內(nèi)提起行政訴訟，不懂得如何通過行政訴訟維護(hù)自身的合法權(quán)益。有的“信訪不信法”，往往到黨委、政府纏訪甚至群訪，而不依法通過訴訟來解決。由于行政機(jī)關(guān)掌握著強(qiáng)勢(shì)權(quán)力，有的相對(duì)人害怕因行政訴訟而遭到行政機(jī)關(guān)的加重處罰，或是在案件之后遭到報(bào)復(fù)，因而對(duì)行政訴訟存有畏懼或顧慮。
就我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)而言，要清除這些歷史的殘余思想和影響，還需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的不懈努力。
（二）法院不能完全獨(dú)立行使行政審判權(quán)
人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)是我國(guó)憲法賦予法院的神圣職責(zé)和權(quán)利，是訴訟制度中的一項(xiàng)基本原則，但是法院的實(shí)際地位并未如法律所言，“以致于使整個(gè)社會(huì)覺得人民法院類同于甚至還不如一個(gè)一般機(jī)關(guān)。”據(jù)一些學(xué)者的調(diào)查，將近一半的人不相信司法具有足夠的能力和權(quán)威處理行政訴訟案件 。隨著社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)的干預(yù)，行政事項(xiàng)迅速增多，行政權(quán)出現(xiàn)了日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。這把雙刃劍一方面強(qiáng)化了政府的職能，使其角色從一個(gè)“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的管理者，另一方面，卻導(dǎo)致了行政權(quán)的濫用，行政機(jī)關(guān)依其地位上的強(qiáng)勢(shì)往往能輕易地侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)利③。造成這種局面的原因是基于以下方面：
一是機(jī)構(gòu)設(shè)置的地方化。我國(guó)的“地方各級(jí)人民法院”按行政區(qū)域設(shè)置，實(shí)行的是塊塊領(lǐng)導(dǎo)，司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū)。在涉及外地當(dāng)事人的案件當(dāng)中，地方法院很可能自愿或非自愿地作出偏袒本地當(dāng)事人的不公正裁判，或?qū)τ诋惖厣暾?qǐng)執(zhí)行的案件不支持不協(xié)助，在民告官的行政訴訟中扮演的角色也必將非常尷尬。二是法官選任上的地方化。依據(jù)現(xiàn)行憲法和法官法的規(guī)定，各地法院的院長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，其他法官要由本院院長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)任免，法官在任免的實(shí)際運(yùn)作中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接起決定作用。這種法官的任免方式弱化了法官對(duì)國(guó)家整體的認(rèn)同感和使命感，認(rèn)為自己只是地方的法官而非國(guó)家的法官，效忠于地方成了法官的重要理念。三是經(jīng)費(fèi)來源的地方化。在經(jīng)費(fèi)管理方面，我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，法院經(jīng)費(fèi)完全依靠地方財(cái)政供給，甚至法官的社會(huì)保障全靠地方提供，地方利益的損益直接決定著地方法院的辦公條件與工作人員福利的好壞。如此一來，導(dǎo)致許多地方的法院從自身利益考慮，采取司法的地方保護(hù)主義。司法的地方化產(chǎn)生了許多弊端，造成各方面地方勢(shì)力都敢于毫無顧忌地干預(yù)司法審判，損害了法院作為裁判機(jī)關(guān)應(yīng)有的中立性和公正性，其應(yīng)有的司法權(quán)威自然也逐漸喪失 。
我國(guó)司法權(quán)威性不高導(dǎo)致法官難以具備足夠的抵御外來的、不正當(dāng)?shù)母深A(yù)的能力。我國(guó)行政審判體制下，司法權(quán)要充分制約行政機(jī)關(guān)，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益還是十分困難的。
（三）我國(guó)行政訴訟沒有設(shè)立調(diào)解制度
我國(guó)《行政訴訟法》第50條和第67條第3款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”實(shí)際上，我國(guó)大量的行政訴訟撤訴是沒有調(diào)解書的調(diào)解。在行政訴訟中是否適用調(diào)解，各國(guó)的立法規(guī)定不盡相同。意大利等國(guó)家在立法上和實(shí)務(wù)上都沒有實(shí)行調(diào)解制度；德國(guó)等國(guó)家明文規(guī)定可以有限度地適用和解；日本等國(guó)家對(duì)此雖沒有明文規(guī)定，在學(xué)說上亦有肯、否二說，但在實(shí)務(wù)上承認(rèn)和解制度。⑤我國(guó)行政訴訟之所以規(guī)定不適用調(diào)解，是基于雙方當(dāng)事人在行政法律關(guān)系中的地位不平等，不可能在平等的基礎(chǔ)上協(xié)商解決糾紛，適用調(diào)解難以克服行政管理中的官僚主義和嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象的考慮⑥。
（四）我國(guó)行政機(jī)關(guān)拒不出庭應(yīng)訴現(xiàn)象仍然存在，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴現(xiàn)象幾乎為零。
一些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟仍存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和抵觸心理，封建的“官貴民賤”的舊思想殘余仍在有些行政機(jī)關(guān)工作人員中存在，這些人認(rèn)為其行政管轄區(qū)域內(nèi)的人民群眾是自己的“子民”，自居為“子民”的父母官，要求老百姓做忠順良民，如果老百姓不服其錯(cuò)誤決定而依法提起行政訴訟，或者對(duì)其處罰程序提出異議，進(jìn)而陳述和申辯，他們就會(huì)認(rèn)為這個(gè)老百姓是“刁民”，這些行政機(jī)關(guān)會(huì)憑其手中掌握的大權(quán)而自命不凡，對(duì)行政訴訟持無所謂的態(tài)度，對(duì)法院要求行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴而置若罔聞而導(dǎo)致拒不出庭應(yīng)訴現(xiàn)象的發(fā)生。
誠(chéng)如前述，由于我國(guó)歷史原因形成的封建殘余思想根深蒂固，作為行政機(jī)關(guān)的“一把手”常以“官”自居，若與行政相對(duì)人面對(duì)面對(duì)質(zhì)，認(rèn)為有失其“尊貴”的身份。行政訴訟過程中，均是委托下屬工作人員或律師出庭應(yīng)訴，既有不重視該行政案件的因素，也有自己是“官位”心理在作怪，自命不凡，藐視法院的審判權(quán)威。⑦
三、出路
行政審判是法制進(jìn)程聯(lián)系最緊密的一項(xiàng)審判，行政審判的枯榮可以成為法治狀況的晴雨表。新形勢(shì)下行政審判面臨諸多困難，同時(shí)也提供了許多發(fā)展機(jī)遇和空間，我們應(yīng)充分估計(jì)行政審判面臨的不利因素，找準(zhǔn)行政審判的歷史方位，以“有為”爭(zhēng)“有位”的思想。就我國(guó)行政審判存在的困境提出以下出路。
（一）放寬對(duì)行政訴訟原告資格的審查，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。
加入WTO以后，WTO規(guī)則中規(guī)定的相對(duì)人的利益無法迅速地體現(xiàn)在實(shí)定法中，因此行政訴訟法關(guān)于原告資格可以抽象表述為“只要公權(quán)力主體的行為對(duì)相對(duì)人值得法律保護(hù)的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效救濟(jì)的，則該相對(duì)人享有提起訴訟的權(quán)利。”⑧
為擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，充分發(fā)揮行政審判職能作用，首先法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，立足行政訴訟法的宗旨，正確理解立案條件，大膽受理邊緣案件；其次法院要充分利用公開審理和公開宣判，擴(kuò)大社會(huì)影響，增大行政審判的透明度，做到審理一案，影響一片，求得更大更好的社會(huì)效果；第三，對(duì)不服部分非行政機(jī)關(guān)但具有行政管理職能的行為納入行政訴訟范圍；⑨第四，對(duì)行政行為雖然合法，但顯失公正的，應(yīng)及時(shí)予以糾正，以維護(hù)社會(huì)的正義。
（二）改革現(xiàn)行管理體制、經(jīng)費(fèi)體制，從制度上保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。
在行政訴訟中，被告一方總是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)與人民法院同為國(guó)家機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上擁有許多可能影響人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的手段，而表現(xiàn)為行政權(quán)優(yōu)于司法權(quán)。由于行政訴訟所要解決的是行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的紛爭(zhēng)，一旦發(fā)生訴訟紛爭(zhēng)，行政機(jī)關(guān)會(huì)通過各種方式向主持審判的人民法院施加壓力，且這種壓力又與一定的物質(zhì)利益聯(lián)系在一起。因此，行政訴訟中外來干涉的廣泛、嚴(yán)重和復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民事訴訟、刑事訴訟。在我國(guó)現(xiàn)行的法院管理體制下，人民法院的很多實(shí)際問題有求于行政機(jī)關(guān)，在行政審判中也就無法擺脫龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡，對(duì)公正裁判常常是“心有余而力不足”。
人民法院要真正做到獨(dú)立從事審判活動(dòng)，不受有關(guān)行政機(jī)關(guān)的干預(yù)和影響，首先應(yīng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與行政機(jī)關(guān)保持分立，即建立法院獨(dú)立和法官獨(dú)立的保障救濟(jì)機(jī)制；其次法院在處理司法行政事務(wù)方面應(yīng)保持相對(duì)的獨(dú)立自主性。改革現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)體制的理想模式是實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。實(shí)現(xiàn)司法經(jīng)費(fèi)單列體制，全國(guó)司法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者實(shí)行中央和省級(jí)財(cái)政分級(jí)分類負(fù)擔(dān)體制，并由最高法院或省、自治區(qū)高級(jí)法院統(tǒng)一掌握，擺脫司法屈從于行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)干預(yù)，從而將這些外來干預(yù)對(duì)審判工作的影響降至最低限度，從物質(zhì)上來避免司法權(quán)力“地方化”，法院“部門化”。⑩另外，為加強(qiáng)措施以消除利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)行收費(fèi)多少與財(cái)政撥款脫鉤，從而使審判執(zhí)法活動(dòng)于本部門經(jīng)濟(jì)利益脫鉤。
（三）建立我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度
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