[ 蔣艷玲 ]——(2013-7-15) / 已閱8860次
《中華人民共和國行政訴訟法》自1990年10月1日頒布實施以來，已歷經二十年，它翻開了中國行政審判嶄新的一頁，我國行政審判開始走上正軌并趨向完善。行政審判是保證受到侵犯的行政相對人的權利得以救濟的最后一道屏障。隨著我國社會主義法治進程的不斷深入，社會主義市場經濟的日趨成熟，人們的法制觀念也在逐步上升，用法律來保護自己合法權益的意識正日益增強。同時，我國行政審判工作在開拓創新中取得了較好的成績，我國行政機關的行政執法水平較之以前亦有很大提高，我國的法制建設向前邁進了一大步。但我們也應當清醒地看到，由于我國源遠流長的中國法治文化及其體制造成我國行政審判工作還面臨許多無法回避的現實困境，導致我國行政審判舉步維艱。特別是加入WTO后，我國行政審判面臨的諸多問題如受理行政案件范圍狹窄、訴訟程序難以啟動；行政訴訟不適用調解；法院在行政審判中缺乏權威性，司法的地方化問題嚴重以及行政機關負責人出庭應訴幾乎為零等突出現象并沒有得到根本解決，這嚴重地困擾和制約著我國行政審判工作健康、快速地發展，影響和阻礙“依法治國”方略的真正實現。筆者結合我國行政審判工作的實際，就目前我國行政審判面臨的困境作一些粗淺的分析，并在此基礎上提出對策，以期達到拋磚引玉的效果。
一、我國行政審判面臨的問題
（一）我國行政案件受案范圍狹窄，訴訟程序難以啟動
盡管社會各方面對我國行政訴訟案件給予了許多積極的評價，行政訴訟案件受案數量呈逐年上升趨勢，但相對民事、刑事案件來說，我國行政訴訟案件異常少見，有些基層法院行政審判庭形同虛設。更有甚者某些法院由民事審判庭的法官兼辦行政案件，行政審判庭沒有引起相關領導的足夠重視。其主要由以下幾方面原因造成的：
一是我國行政訴訟只涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調整。特別是一些與具體行政行為密切相關的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權益難以得到切實有效的保障，表現在地方政府作出的侵犯行政相對人權益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權。
二是歷史原因形成的當事人訴訟意識不強，思想行為軟弱。在我國幾千年的封建社會里，集行政、司法大權于一體，根本不存在行政訴訟。盡管新中國建立后，1990年我國頒布實施了第一部《行政訴訟法》，結束了幾千年民不可告官的歷史，但由于幾千年來的思想禁錮，一些群眾百姓對行政訴訟還是持疑慮、觀望的態度。對于侵害其合法權益的行為，行政相對人不知告、不愿告、不敢告。一些相對人對行政訴訟知識知之甚少，在自身利益受到行政機關不法行為侵害后，不懂得通過行政訴訟的途徑尋求保護，不懂得在法定期限內提起行政訴訟，不懂得如何通過行政訴訟維護自身的合法權益。有的“信訪不信法”，往往到黨委、政府纏訪甚至群訪，而不依法通過訴訟來解決。由于行政機關掌握著強勢權力，有的相對人害怕因行政訴訟而遭到行政機關的加重處罰，或是在案件之后遭到報復，因而對行政訴訟存有畏懼或顧慮。
就我國目前的現實而言，要清除這些歷史的殘余思想和影響，還需要相當長時間的不懈努力。
（二）法院不能完全獨立行使行政審判權
人民法院獨立行使審判權是我國憲法賦予法院的神圣職責和權利，是訴訟制度中的一項基本原則，但是法院的實際地位并未如法律所言，“以致于使整個社會覺得人民法院類同于甚至還不如一個一般機關。”據一些學者的調查，將近一半的人不相信司法具有足夠的能力和權威處理行政訴訟案件 。隨著社會對公共服務需求的不斷增長，國家加強了對社會的干預，行政事項迅速增多，行政權出現了日益擴大的趨勢。這把雙刃劍一方面強化了政府的職能，使其角色從一個“守夜人”轉變為積極的管理者，另一方面，卻導致了行政權的濫用，行政機關依其地位上的強勢往往能輕易地侵害行政相對人的合法權利③。造成這種局面的原因是基于以下方面：
一是機構設置的地方化。我國的“地方各級人民法院”按行政區域設置，實行的是塊塊領導，司法管轄區從屬于行政管轄區。在涉及外地當事人的案件當中，地方法院很可能自愿或非自愿地作出偏袒本地當事人的不公正裁判，或對于異地申請執行的案件不支持不協助，在民告官的行政訴訟中扮演的角色也必將非常尷尬。二是法官選任上的地方化。依據現行憲法和法官法的規定，各地法院的院長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，其他法官要由本院院長提請本級權力機關任免，法官在任免的實際運作中，地方黨政領導直接起決定作用。這種法官的任免方式弱化了法官對國家整體的認同感和使命感，認為自己只是地方的法官而非國家的法官，效忠于地方成了法官的重要理念。三是經費來源的地方化。在經費管理方面，我國現行司法體制下，法院經費完全依靠地方財政供給，甚至法官的社會保障全靠地方提供，地方利益的損益直接決定著地方法院的辦公條件與工作人員福利的好壞。如此一來，導致許多地方的法院從自身利益考慮，采取司法的地方保護主義。司法的地方化產生了許多弊端，造成各方面地方勢力都敢于毫無顧忌地干預司法審判，損害了法院作為裁判機關應有的中立性和公正性，其應有的司法權威自然也逐漸喪失 。
我國司法權威性不高導致法官難以具備足夠的抵御外來的、不正當的干預的能力。我國行政審判體制下，司法權要充分制約行政機關，維護行政相對人的合法權益還是十分困難的。
（三）我國行政訴訟沒有設立調解制度
我國《行政訴訟法》第50條和第67條第3款規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”實際上，我國大量的行政訴訟撤訴是沒有調解書的調解。在行政訴訟中是否適用調解，各國的立法規定不盡相同。意大利等國家在立法上和實務上都沒有實行調解制度；德國等國家明文規定可以有限度地適用和解；日本等國家對此雖沒有明文規定，在學說上亦有肯、否二說，但在實務上承認和解制度。⑤我國行政訴訟之所以規定不適用調解，是基于雙方當事人在行政法律關系中的地位不平等，不可能在平等的基礎上協商解決糾紛，適用調解難以克服行政管理中的官僚主義和嚴重不負責任的現象的考慮⑥。
（四）我國行政機關拒不出庭應訴現象仍然存在，行政機關首長出庭應訴現象幾乎為零。
一些行政機關對行政訴訟仍存在錯誤認識和抵觸心理，封建的“官貴民賤”的舊思想殘余仍在有些行政機關工作人員中存在，這些人認為其行政管轄區域內的人民群眾是自己的“子民”，自居為“子民”的父母官，要求老百姓做忠順良民，如果老百姓不服其錯誤決定而依法提起行政訴訟，或者對其處罰程序提出異議，進而陳述和申辯，他們就會認為這個老百姓是“刁民”，這些行政機關會憑其手中掌握的大權而自命不凡，對行政訴訟持無所謂的態度，對法院要求行政機關出庭應訴而置若罔聞而導致拒不出庭應訴現象的發生。
誠如前述，由于我國歷史原因形成的封建殘余思想根深蒂固，作為行政機關的“一把手”常以“官”自居，若與行政相對人面對面對質，認為有失其“尊貴”的身份。行政訴訟過程中，均是委托下屬工作人員或律師出庭應訴，既有不重視該行政案件的因素，也有自己是“官位”心理在作怪，自命不凡，藐視法院的審判權威。⑦
三、出路
行政審判是法制進程聯系最緊密的一項審判，行政審判的枯榮可以成為法治狀況的晴雨表。新形勢下行政審判面臨諸多困難，同時也提供了許多發展機遇和空間，我們應充分估計行政審判面臨的不利因素，找準行政審判的歷史方位，以“有為”爭“有位”的思想。就我國行政審判存在的困境提出以下出路。
（一）放寬對行政訴訟原告資格的審查，擴大行政訴訟的受案范圍。
加入WTO以后，WTO規則中規定的相對人的利益無法迅速地體現在實定法中，因此行政訴訟法關于原告資格可以抽象表述為“只要公權力主體的行為對相對人值得法律保護的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效救濟的，則該相對人享有提起訴訟的權利。”⑧
為擴大行政訴訟的受案范圍，充分發揮行政審判職能作用，首先法院要加大行政審判權的介入深度，立足行政訴訟法的宗旨，正確理解立案條件，大膽受理邊緣案件；其次法院要充分利用公開審理和公開宣判，擴大社會影響，增大行政審判的透明度，做到審理一案，影響一片，求得更大更好的社會效果；第三，對不服部分非行政機關但具有行政管理職能的行為納入行政訴訟范圍；⑨第四，對行政行為雖然合法，但顯失公正的，應及時予以糾正，以維護社會的正義。
（二）改革現行管理體制、經費體制，從制度上保證法院依法獨立行使審判權。
在行政訴訟中，被告一方總是國家行政機關，行政機關與人民法院同為國家機關，但行政機關在事實上擁有許多可能影響人民法院獨立行使審判權的手段，而表現為行政權優于司法權。由于行政訴訟所要解決的是行政機關與行政管理相對人之間的紛爭，一旦發生訴訟紛爭，行政機關會通過各種方式向主持審判的人民法院施加壓力，且這種壓力又與一定的物質利益聯系在一起。因此，行政訴訟中外來干涉的廣泛、嚴重和復雜程度遠遠超過民事訴訟、刑事訴訟。在我國現行的法院管理體制下，人民法院的很多實際問題有求于行政機關，在行政審判中也就無法擺脫龐大的社會關系網，無法與掌握各種資源支配權的行政機關相抗衡，對公正裁判常常是“心有余而力不足”。
人民法院要真正做到獨立從事審判活動，不受有關行政機關的干預和影響，首先應在機構設置上與行政機關保持分立，即建立法院獨立和法官獨立的保障救濟機制；其次法院在處理司法行政事務方面應保持相對的獨立自主性。改革現行經費體制的理想模式是實行司法經費獨立。實現司法經費單列體制，全國司法經費由中央財政負擔，或者實行中央和省級財政分級分類負擔體制，并由最高法院或省、自治區高級法院統一掌握，擺脫司法屈從于行政機關和其他社會干預，從而將這些外來干預對審判工作的影響降至最低限度，從物質上來避免司法權力“地方化”，法院“部門化”。⑩另外，為加強措施以消除利益驅動，對司法機關、行政執法機關實行收費多少與財政撥款脫鉤，從而使審判執法活動于本部門經濟利益脫鉤。
（三）建立我國行政訴訟調解制度
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