[ 趙克 ]——(2013-9-3) / 已閱12022次
內容摘要：隨著行政權的擴張、行政理念的轉換，行政的作用領域、活動范圍顯著擴大，行政行為日益多元化，行政權越來越多的介入直接調整民事行為，使得人民法院受理的行政案件逐漸呈現出法律關系多元化、復雜化的特點。行政訴訟和民事訴訟各有局限性，單純依靠任何一種訴訟程序解決法律關系相互交織、關聯的案件都難以達到理想效果。因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已成為一個亟待解決的問題。本文從行政附帶民事訴訟的必要性、條件、范圍以及的程序中的具體問題入手，擬對于行政附帶民事訴訟展開法理思考。
關鍵詞：行政附帶民事訴訟 范圍 條件 具體問題
當某一主體的行為分別影響到兩個或兩個以上的法律部門所調整的社會關系時，客觀上就會形成兩種或兩種以上不同的法律關系，產生兩種或兩種以上不同性質的爭議。在我國現行司法體制之下，由于不同性質的爭議分別由同一法院內部不同的審判庭適用不同的規則來審理，因此必然會發生不同性質訴訟之間的交織與關聯。(1)實踐中，行政爭議與民事爭議相互交織的案例歷來有之，近年來隨著行政權的擴張，行政理念的轉換，行政的作用領域、活動范圍顯著擴大，行政行為的日益多元化，行政權越來越多的介入直接調整民事行為，使得人民法院受理的行政案件逐漸呈現出法律關系多元化、復雜化的特點。在這一背景下，行政附帶民事訴訟作為一種新的訴訟模式逐漸為實務界探索適用，但由于缺乏明確的法律依據，人民法院在操作時往往左右為難、無所適從。
一、我國民行交叉案件的處理現狀
由于沒有明確的法律規定，學界也認識不一，人民法院對于行政爭議與民事爭議交織的案件處理方式形態各異。多數情況下，民事審判部門在審理民事爭議過程中查明關聯有具體行政行為時奉行“先行后民”原則，如涉及房屋權屬糾紛案件，民事法官在審理中一旦查知一方持有房屋產權證便中止民事訴訟，告知當事人先行就房屋產權登記進行行政訴訟，待行政訴訟終結后再行恢復民事訴訟。也有在行政審判過程實行“先民后行”，如房屋行政登記訴訟案件中，行政庭法官查明當事人因作為房屋登記基礎行為的共有、買賣、贈與、繼承等民事法律關系存在爭議的，便終中止行政訴訟，告知當事人先行解決民事爭議。實踐中還存在分別裁判互不影響的情形，但這種模式存在裁判結果不一致或相互矛盾而使法院陷入被動的可能。行政訴訟和民事訴訟各有局限性，單純依靠任何一種訴訟程序解決法律關系相互交織、關聯的案件都難以達到理想效果。因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已成為亟待解決的問題，也就有了很多法院開始對行政附帶民事訴訟模式進行探索和嘗試。
二、行政附帶民事訴訟的立法依據解讀
行政訴訟與民事訴訟有許多相同之處，我國在《行政訴訟法》實施之前，對行政案件的審理均適用民事訴訟程序。兩種訴訟雖有千絲萬縷的聯系，但在我國《行政訴訟法》中卻并不存在行政附帶民事訴訟這一概念。1999年《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。該條采用了“一并審理”的措辭，而沒有使用“行政附帶民事訴訟”這一用語，可以說學術界和理論界所討論的行政附帶民事訴訟的提法及相關程序沒有被最高人民法院所認可。(1)筆者認為，該條文規定略顯簡單狹窄，“僅限于行政裁決可適用一并審理”，發布至今歷時十多年，很難適應并解決實踐中行政訴訟與民事訴訟聯系日益緊密的現實問題。但透過該條文，我們可以了解最高人民法院如此規定是基于以下幾個方面考慮：第一，方便當事人訴訟，節省訴訟成本，也即符合訴訟程序效益原則的要求。以波斯納為代表的經濟分析法學派認為在訴訟程序中，各主體的行為如同市場競爭一樣，彼此地位平等、機會相同，同時都要做出成本支付，才能獲得相應的收益。恰當的審判程序不僅應當通過裁決使資源分配達到效益極大化，而且審判程序本身必須做到盡可能減低成本、提高判決收益。(2)行政訴訟同樣必須遵循效益原則，以行政裁決為例，民事爭議當事人以行政裁決違法提起行政訴訟，法院判決維持行政裁決，則民事爭議仍然存在；法院判決撤銷行政裁決或責令重作，則民事爭議也并未得到實際解決。在法院的審理過程中，已經對作為事實依據的民事爭議進行了審理或已查清了事實，卻對此不作裁判，而僅針對行政裁決部分裁判，這是明顯不符合訴訟效益原則的。第二，提高行政審判效率，避免行政與民事審判結果相矛盾，意即保持法院裁判的一致性。從司法權威性的角度不難理解，司法權威性是司法能夠有效運作并發揮其作用的基礎。司法本質上是一種自由裁量權，而如何確保司法裁判的最終性和一致性必然是樹立司法權威的重要話題。實踐中不同法院、甚至同一法院不同部門先后作出相互矛盾的裁判也常有出現，這無疑極大的動搖了司法的權威性。行政爭議與民事爭議關聯日益緊密已經成為趨勢現象，人民法院在實踐中將關聯緊密的兩種爭議一并審理，行政附帶民事訴訟無疑是一個很好的選擇，也能夠切實的確保裁判的一致性。第三，徹底解決糾紛，維護法律關系與社會秩序的穩定性。行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關聯地案件。在實踐中存在的行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，當事人表面是訴訟具體行政行為，背后卻必然存在一個難以化解的民事糾紛，而且其目的也多是意欲通過行政訴訟為解決其民事糾紛。人民法院若只單純的審查行政行為的合法性，是無法徹底解決當事人之間爭議的。同時，如果對當事人之間的民事糾紛完全置之不理，也勢必難以解決行政爭議。因此，對行政與民事爭議一并審理解決有助于徹底化解糾紛。由此，我們不難看出，在構建科學完善的行政訴訟制度過程中，這一尚留有余地的條文無疑將可能成為把行政附帶民事訴訟納入法律明文規定的重要依據。
三、行政附帶民事訴訟的概念界定及使用范圍
（一）行政附帶民事訴訟的概念界定
如何界定行政附帶民事訴訟的概念呢？筆者認為可以借鑒刑事附帶民事訴訟制度進行思考。刑事附帶民事訴訟是指司法機關在刑事訴訟過程中，在追究被告人刑事責任的同時，附帶解決因被告人的犯罪行為所引起的物質損失，由被害人提起請求賠償的訴訟活動。(1)同一行為可能觸犯刑法，同時也構成侵權，本屬于兩種不同性質的法律責任，在實踐中為提高訴訟效率而將兩個訴訟合并。附帶訴訟，是指人民法院在解決某一糾紛時，就案件事實所涉及的另一性質的法律關系同時予以解決的制度。是為了節約時間、增加效率、確保同類案件裁判一致性而進行的一種特殊訴訟形式。結合刑事附帶民事訴訟的定義和所表現的特征，我們可以這樣界定行政附帶民事訴訟：在行政訴訟過程中人民法院根據當事人或利害關系人的請求，受理與被訴具體行政行為密切相關的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。(2)根據這一定義，實踐中仍然難以作為準確適用的標準，其外延仍不明確，其關鍵在于“密切相關”這一標準難以具體把握。由此，研究行政附帶民事訴訟的適用范圍和條件成為推廣這一制度的必需。
（二）行政附帶民事訴訟的適用范圍、條件
行政附帶民事訴訟有一定的范圍限制，由于缺乏統一明確的標準，司法實踐中對于適用行政附帶民事訴訟的范圍和條件各不相同。在理論界，對于行政附帶民事訴訟的范圍也存在不同的意見：一種認為應包括行政處罰和行政裁決案件；(1)一種認為僅包含行政裁決案件，而不包括行政處罰案件；(2)一種認為行政頒證行為和行政裁決引起行政爭議的案件，而對于行政處罰案件只是選擇適用(3)。對于具體范圍的確定，各國法院方法不一，有的由法院判例確定，有的由法律規定。并且范圍的寬窄也不盡相同，窄到僅限于行政行為造成的損害賠償，寬則涵蓋所有與行政相關的民事爭議。參考大多數學者的觀點以及司法實踐中所累積的案例，筆者嘗試對行政附帶民事訴訟的適用范圍作如下匯總列舉：
1、行政處罰類案件。并不是所有行政處罰案件均可適用，只有存在侵權行為被害人的行政處罰案件方可適用行政附帶民事訴訟。被處罰的行政相對人的行為既違反了相關法律法規又構成民事侵權，既要承擔行政法律責任也要承擔民事責任，兩種責任基于同一行為產生。如被處罰人不服行政處罰決定和行政機關要求其承擔的民事責任而提起訴訟；或是受害人不服該處罰決定所涉及的民事賠償內容，要求增加賠償而提起訴訟；或是被處罰人和被害人均不服而提起訴訟。
2、行政裁決類案件。即一方當事人不服行政機關就民事爭議部分所作的行政裁決，在提起以行政機關為被告，請求法院撤銷行政裁決的行政訴訟的同時附帶提起以對方當事人為被告請求法院重新就民事爭議作出的行政裁決的民事訴訟。行政裁決不同于一般行政行為，需以存在民事爭議為前提，而行政相對人訴請撤銷行政裁決的本意在于解決其民事爭議，其中包括權屬糾紛裁決、侵權糾紛裁決、損害賠償裁決等。如甲乙兩村因土地權屬發生爭議，縣政府依申請作出裁決土地歸一方所有，另一方不服提起訴訟。其訴訟的本意并不在撤銷裁決，而意圖通過法院撤銷裁決并認可自己的土地權屬。
3、行政確認類案件。行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系、法律事實等事項依據職權或者依當事人的申請進行判斷、甄別、并在此基礎上做出證明、認可、確定的一種具體行政行為。(1)當事人不服行政機關的確認決定，認為應歸屬于自己某項權利被行政機關確認給他人而提起的訴訟，另一方則要求獲得民事賠償的訴訟；或是一方當事人不服行政機關的確認決定，要求撤銷行政確認決定并責令對方當事人承擔民事責任的訴訟。
4、行政許可類案件。并非所有行政行可案件均可適用行政附帶民事訴訟，應限定于行政相對人實施行政機關已經許可的某種行為時，第三方認為其侵犯了自己的民事權益而產生爭議，而行政相對人以其行為經過行政機關許可為抗辯的情形。如規劃管理部門許可甲在某處建房，乙得知后認為影響其通行而阻止甲建房，并提行政訴訟并要求解決保護其通行權利或甲在乙提起行政訴訟時以排除妨礙為由向法院提起民事訴訟，人民法院均可一并審理。
通過對實踐中適用行政附帶民事訴訟制度案例的積累，利用歸納方法匯總，筆者嘗試性的推導出行政附帶民事訴訟制度的一些特征和適用條件：首先需以行政訴訟成立為前提。行政訴訟是主訴訟，行政訴訟不成立，就不存在附帶民事訴訟之說，當事人就只能提起單獨的民事訴訟。第二必須具有關聯性，既指行政訴訟與民事訴訟之間存在關聯性，也指行政爭議與民事爭議之間存在關聯性。關聯性是行政附帶民事訴訟的本質特征，然而對其把握應在實踐中視具體情況嚴格審查。第三必須是民事爭議當事人在一審中提出。民事爭議當事人可自主選擇是否提起行政附帶民事訴訟，若不選擇附帶訴訟方式，則應充分尊重其訴權。附帶民事訴訟只能在一審中提起實際是保護的當事人對附帶民事部分的上訴權，若在二審中提起則有可能因二審終審而造成附帶民事部分一審終局。
四、審判實務中適用行政附帶民事訴訟中的具體問題
審理行政附帶民事訴訟案件在適用法律和遵循的法律程序上具有雙重性，除適用行政訴訟法有關規定，遵循行政訴訟法的基本原則外，還要適用民事訴訟法，遵循民事訴訟法的基本原則。然而二者對于訴訟規則的規定不盡相同，在發生法律沖突時，我們不得不思索如何才能在保護當事人的訴訟權利、維護程序正義等方面處理得當。筆者列舉以下問題略作分析。
1、主體問題。行政訴訟部分的當事人是明確的，附帶民事訴訟部分的當事人只能是民事爭議的主體雙方，即行政訴訟附帶民事訴訟只能由行政訴訟的原告或者第三人提起，行政機關不能作為附帶民事訴訟部分的一方當事人。附帶民事訴訟本質仍是民事訴訟，應當嚴格遵循“不告不理”的原則，如果民事爭議的當事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權主動對民事爭議加以審理并作出裁判。民事爭議當事人對于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只對行政爭議做出裁判，這是基于對當事人訴權的尊重，也是民事權利自由處分原則的體現。
2、提起訴訟的時間問題。行政附帶民事訴訟是在行政訴訟的本質還是屬于行政訴訟，涉及民事爭議部分的訴訟應處于從屬地位。同時，既是附帶訴訟，意即是需在同一訴訟程序中進行。那么民事爭議應在何時提起更為合理？有學者認為民事爭議當事人可以在行政訴訟的一審判決作出前提起附帶民事訴訟。(1)筆者以為可參照《民事訴訟法》關于反訴、第三人參加訴訟的相關原理，將提起附帶民事訴訟的時間限定在審理終結前，具體操作則應明確為庭審辯論終結之前。之所以這樣規定，目的在于便于人民法院將兩個訴訟合并審理，而行政附帶民事訴訟本旨亦是如此，因此將在行政訴訟中提起附帶民事訴訟的事件限定在一審法庭辯論終結之前是符合訴訟法原理的。而對于是否可以在二審中提出附帶民事訴訟，可參照民事訴訟中關于在二審程序中提出反訴或增加訴訟請求的規定，針對民事爭議進行調解而不宜徑行判決，若能達成調解則完全可能一并化解行政爭議，節省司法資源。若調解不成，則告知當事人另行提起民事訴訟。
3、審理的問題。雖然行政訴訟在很多方面借鑒了民事訴訟的規定，但究其本質還是兩種性質不同的訴訟，在某些具體方面的規定也是不盡相同的，也就不可避免的會出現具體規則相沖突的問題。如舉證質證及期限、審判組織、審理期限、審理方式、是否適用調解方面均存在或多或少的規則沖突。
首先是證據問題，行政訴訟與民事訴訟對于舉證責任的規則明確，可按照既定規則運行。在舉證期限方面，民事訴訟的舉證期限一般明顯長于行政訴訟，筆者認為在具體操作中應視具體情況區別處理，即若在開庭之前提出附帶民事訴訟，在法院給予合理舉證期限的前提下，民事爭議當事人應在庭審開始前或庭審中提供證據；若在庭審開始后提起附帶民事訴訟，則應遵從民事訴訟關于民事訴訟舉證期限的規定，或由當事人協商，或由人民法院指定，但此期限不宜過長，否則可能因此違背合并審理提高程序效益和效率的初衷。
其次是審判組織問題。《民事訴訟法》規定民事案件可以審判員、人民陪審員組成合議庭審理，也可以由審判員獨任審理。《行政訴訟法》僅規定了合議庭審理的模式，排除了簡易程序獨任審理的適用。實踐中，人民法院正逐步推行行政審判適用簡易程序獨任審判的嘗試性工作，因此在行政附帶民事訴訟中逐步嘗試簡易程序的適用并非絕無可能。隨著行政訴訟程序的日益完善，行政附帶民事訴訟在審判組織的問題上可以隨著簡易程序在行政審判領域的適用而迎刃而解。
第三是審理方式問題。附帶訴訟的審理方式一般有三種：一是一并審理、一并判決；二是分開審理、一并判決；三是分開審理、分開判決。筆者認為對于行政附帶民事訴訟不必太過拘泥于某一種審理方式，可以視具體情況而定：對于事實清楚、關系簡單的可以一并審理和裁判，而對于案情和法律關系復雜的案件可以分開審理和裁判。靈活運用審理方式既可提高效率，也可以準確解決爭議。
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