[ 張玉英 ]——(2013-9-23) / 已閱10800次
摘要
行政訴訟中的變更判決，是最能體現(xiàn)司法對行政裁量的審查的一種判決形式，也是最難認(rèn)定和最難把握的一種判決。法院只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查具體行政行為的合理性，因為行政裁量權(quán)的行使是行政活動的生命，是復(fù)雜多變的行政環(huán)境的客觀要求。但是行政權(quán)具有天生的擴(kuò)張性和專橫性，如果嚴(yán)格堅持分權(quán)的思想，就有可能使得行政的目標(biāo)背離立法的目的和精神，同時也不符合行政訴訟的目的。變更判決就是在打破原有權(quán)力格局之后建立的新的、有益的平衡，本文將對變更判決的具體適用展開淺顯的論述。
關(guān)鍵詞：變更判決 合法性 合理性 顯失公正
行政訴訟法第五十四條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。從這條規(guī)定可以看出，法律賦予了法院審理行政案件的有限變更權(quán)，即法院可以對行政案件作出變更判決。變更判決是司法權(quán)對行政權(quán)的一種干預(yù)，根據(jù)一般法理，法院只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查具體行政行為的合理性，因為行政裁量權(quán)的行使是行政活動的生命，是復(fù)雜多變的行政環(huán)境的客觀要求。但是行政權(quán)具有天生的擴(kuò)張性和專橫性，如果嚴(yán)格堅持分權(quán)的思想，就有可能使得行政的目標(biāo)背離立法的目的和精神，同時也不符合行政訴訟的目的。變更判決就是在打破原有權(quán)力格局之后建立的新的、有益的平衡。
一、變更判決概述
行政訴訟法第54條第（4）項規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。從這條規(guī)定可以看出，法律賦予了法院審理行政案件的有限變更權(quán)，即法院可以對行政案件作出變更判決。它是行政訴訟中最能體現(xiàn)司法對行政裁量權(quán)的審查的一種判決形式，也是最難認(rèn)定和最難把握的一種判決。
（一）變更判決的理論依據(jù)
行政訴訟法第54條第（4）項規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。該條款最重要的意義在于確立了行政訴訟變更判決的形式。它是行政訴訟判決中規(guī)定的最難認(rèn)定、最難把握也是最富有爭議的一種判決形式。有的學(xué)者對此持有肯定的看法，認(rèn)為法院有變更權(quán)限；而有的學(xué)者則持有否定的觀點，認(rèn)為法院享有的司法權(quán)不應(yīng)該干預(yù)行政權(quán)應(yīng)該管轄的領(lǐng)域。筆者同意前面學(xué)者的觀點，法院對其審理的行政案件，應(yīng)該享有有限的司法變更權(quán)。
司法對行政的合理性審查。自由裁量作為行政權(quán)力的一個重要內(nèi)容，在行政權(quán)力日益擴(kuò)張的情況下，也有被濫用的可能。“盡管現(xiàn)代社會中的立法機(jī)關(guān)仍然主張依法行政，堅持控制行政權(quán)力原則，但它們不得不迫于客觀需要的壓力而授予行政機(jī)關(guān)一定的甚至是‘盡可能廣泛’的自由裁量權(quán)。”[1]在立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)進(jìn)行授權(quán)而使得自由裁量廣泛存在的情況下，行政相對人的利益必然會受到影響，當(dāng)行政相對人向法院起訴的時候，法院如何來看待自由裁量？事實上自由裁量并不是無限制的，即使從立法的授權(quán)意圖和目的來講，至少是不會容忍行政機(jī)關(guān)惡意行使自由裁量權(quán)。法院應(yīng)該從立法的意圖和目的出發(fā)來判斷行政機(jī)關(guān)是否濫用自由裁量權(quán)，是否違背了立法精神和目的，從而控制行政權(quán)力，維護(hù)行政相對人的權(quán)利。“專斷權(quán)力和自由裁量乃是法院所拒絕支持的。它們編織了一個限制性原則的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，要求法定權(quán)力應(yīng)合理、善意而且僅為正當(dāng)目的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致”。[2]所以，法院行使司法變更權(quán)是對行政權(quán)的一種深刻的制衡和約束，可以更好的保護(hù)行政相對人的權(quán)利。在特別強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立的英國法院，“在某些情況下，可以在撤銷原行政決定的同時，直接就行政案件的實體問題作出一個覆蓋原行政行為，滿足申請人要求的決定。”司法變更的這種權(quán)力是對行政權(quán)的一種深刻的制衡，可以為私權(quán)保護(hù)設(shè)立一道防線。
行政訴訟目的的要求。從我國行政訴訟法的規(guī)定來看，行政訴訟的目的有：保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法利益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。法院的司法變更權(quán)的行使也是為了更好的保護(hù)原告的合法利益。雖然這有違行政權(quán)和司法權(quán)的分工問題，但是這種分工也是為了更好的保護(hù)當(dāng)事人的利益，所以，從最終極的目的來看，法院的司法變更權(quán)有其必要性。在行政訴訟中，“基于訴訟經(jīng)濟(jì)及人民權(quán)利保護(hù)之迅速性，應(yīng)肯認(rèn)行政法院對于案情清楚之事件，得在法定范圍內(nèi)自為變更性決定。”[3]從憲政理論層次而言，保障公民權(quán)益才是最終目的，權(quán)力分立的制度無非是實現(xiàn)目的的手段而已，怎么能因手段而妨礙目的。”[4]有的學(xué)者指出，法院在直接變更行政行為方面缺少經(jīng)驗，讓法官去扮演行政角色，去判斷所有的事實和證據(jù)，去權(quán)衡選擇法律的適用，未必能使得當(dāng)事人真正滿意，從而增加當(dāng)事人訴訟的成本，并不能有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法利益。筆者認(rèn)為，法官在行政行為判斷方面，與行政機(jī)關(guān)相比是缺少一定的經(jīng)驗，但是不能就此否認(rèn)行政變更判決，而是要可以通過其他的制度設(shè)計來完善這方面的內(nèi)容。因為與這個缺憾相比，變更判決更有存在的意義。
（二）變更判決在現(xiàn)行行政訴訟中的地位
傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，法院只對行政行為的合法性進(jìn)行審查，對行政裁量問題一般都保持克制的態(tài)度。但是從立法精神和目的來看，法院不應(yīng)該對自由裁量的濫用不管不問，法院對自由裁量的審查有一定的合理性。自由裁量行為雖然形式上看似合法，但是已經(jīng)變成了實質(zhì)的違法，進(jìn)而為法院的干預(yù)打開了合法的大門。近年來，在法治和保障人權(quán)理念的推動下，法院更多更頻繁地涉足這塊領(lǐng)域。即使是對此持有保守態(tài)度的英國法院，也在進(jìn)行著這方面的實踐。“從國外行政訴訟或司法審查的經(jīng)驗來看，越來越多的國家承認(rèn)法院對一定范圍內(nèi)的行政決定擁有司法變更權(quán)，那種認(rèn)為法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定的信條逐步被打破，各國越來越傾向于用變更方式解決既有錯誤因素又有正確因素的行政決定。”[5]
1970年《美國各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法》第15條第7款規(guī)定，“法院可以確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的裁決或要求行政機(jī)構(gòu)對案件重新進(jìn)行裁決，法院可以取消或者變更行政機(jī)構(gòu)的裁決。”美國通過地方立法賦予了法院一定的司法變更權(quán)。在英國，公法上的救濟(jì)手段中“提審令”以及“執(zhí)行令”就包含有法院要求行政機(jī)關(guān)作出何種行政行為的內(nèi)容。法院可以用提審令命令被訴行政機(jī)關(guān)按照法院的指示加以改正，該指示不僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)該如何行為，而且具有強(qiáng)制約束力。[6]
在法國，行政訴訟分為四類：完全管轄權(quán)訴訟、撤銷訴訟、解釋及審查行政決定的意義和合法性訴訟、處罰訴訟。除了第三種訴訟外，其余三種均涉及司法變更權(quán)的行使。在完全管轄權(quán)訴訟中，法官可以撤銷、變更、重新決定行政機(jī)關(guān)的決定等；在撤銷訴訟中，“法官不能直接變更”的觀念不可以過分強(qiáng)調(diào)，尤其是關(guān)于薪俸、津貼以及以外的金錢訴訟，當(dāng)事人可以選擇；在處罰訴訟中，法院可以直接動用司法權(quán)實現(xiàn)行政目標(biāo)，即行政法官擁有直接的處罰權(quán)力。[7]根據(jù)《德國行政法院法》第130條第2項的規(guī)定，法院可以直接變更原行政行為。臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第197條規(guī)定，撤銷訴訟，其訴訟標(biāo)的之行政處分涉及金錢或其它代替物之給付或者確認(rèn)者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認(rèn)代替之。
由上可見，西方國家雖然鼓吹三權(quán)分立原則，但在處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系方面，并沒有完全摒棄法院對行政自由裁量權(quán)力的審查，而是保護(hù)私權(quán)和徹底解決糾紛的角度作出變更行政行為的判決。
二、我國變更判決的具體適用分析
（一）變更判決的標(biāo)準(zhǔn)問題
法院對自由裁量權(quán)的審查有其合理性，在兩大法系國家的立法和實踐中也都存在，但是因為涉及到權(quán)力之間的分工，所以如何處理其中的微妙關(guān)系也是一個十分敏感的問題。所以，為了維護(hù)權(quán)力之間的平衡關(guān)系，必須小心翼翼的選擇合適的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。
我國行政訴訟法采用的是“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)。《行政訴訟法》第54條第（4）項規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。該條款確認(rèn)了顯失公正是一個獨(dú)立的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。但是顯失公正的具體內(nèi)涵是什么？我國的法律和司法解釋卻沒有進(jìn)一步的說明。當(dāng)前最迫切需要解決的問題就是關(guān)于“顯失公正”的確切含義。一種觀點認(rèn)為，顯失公正是指行政機(jī)關(guān)的行政行為與相對人的違法行為明顯不相稱，對顯失公正的審查重在違法事實與處罰的內(nèi)容是否極為不平衡。具體表現(xiàn)為行政處罰畸重畸輕、處罰方式混用、不考慮法定的從輕從重減輕情節(jié)致明顯過輕過重、相同情況不同處罰、不同情況相同處罰等等。例如，相對人認(rèn)為在同等情況下對自己的處罰較別人更為嚴(yán)苛；或者法律法規(guī)沒有規(guī)定裁量幅度，行政機(jī)關(guān)有意拔高對行政處罰的幅度等。這種理解只是“量”上的顯失公正，是針對行政處罰而作出的解釋。然而顯失公正的問題在其他的行政行為中也是存在的，但不僅僅是“量”上的畸重畸輕。比如，對經(jīng)濟(jì)資源的分配，頒發(fā)、撤銷執(zhí)照，行政許可決定，行政獎勵和優(yōu)惠等問題都會產(chǎn)生是否公正的問題，但如果僅僅從“量”上來考慮是否顯失公正，顯然是行不通的。一個典型的案例“馬隨意訴鎮(zhèn)政府不給予見義勇為獎勵案”，馬隨意和其他人一起救起落水者，為什么其他人都得到了鎮(zhèn)政府的獎勵，而馬隨意被趕下了領(lǐng)獎臺，鎮(zhèn)政府的這種做法肯定是顯失公正了。所以，顯失公正的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該擴(kuò)大其適用的范圍，從最初的行政處罰行為擴(kuò)展到其他的行政行為。
另外，有的學(xué)者認(rèn)為，顯失公正應(yīng)該從“濫用職權(quán)”的角度來考慮。而“顯失公正”與“濫用職權(quán)”的關(guān)系問題，實際上，從一定范圍來講，顯失公正與濫用職權(quán)之間并不存在一道天然的鴻溝，濫用職權(quán)有可能導(dǎo)致顯失公正，而顯失公正往往也是濫用職權(quán)的結(jié)果。[8]即顯失公正相當(dāng)于撤銷條件中的“濫用職權(quán)”。行政行為雖然在形式上不違背法律法規(guī)的規(guī)定，但在實際上與法律的精神相違背，損害了社會或者個人的利益而表現(xiàn)出明顯的不公正，并強(qiáng)調(diào)顯失公正的構(gòu)成要件：外表形式合法；行政處理的結(jié)果悖理了法律精神；損害了社會和個人利益；具有通常法律和道德水平的人均可發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)該公權(quán)力行為不公正。
筆者比較同意后一種觀點，從濫用職權(quán)的角度考慮，行政主體及其工作人員故意違背立法的目的和宗旨、原則、精神，導(dǎo)致行政行為的客觀結(jié)果顯失公正。這樣不僅僅只從“量”上的畸重畸輕來評價行政處罰行為，而且可以擴(kuò)大適用到其他的行政行為，如前面提到的“馬隨意訴鎮(zhèn)政府不給予見義勇為獎勵案”，如果從后一種觀點來理解，鎮(zhèn)政府偏偏不給同樣救人的馬隨意獎勵，是在考慮了不相關(guān)的因素，在具有通常法律和道德水平的人，都可以得出，這種行政行為是顯失公正的。這種在對相關(guān)考慮因素的權(quán)重問題如果出現(xiàn)失當(dāng)（對應(yīng)該考慮的因素沒有考慮，對不應(yīng)該考慮的因素過重的加以放大），也及有可能導(dǎo)致行政裁量結(jié)果對當(dāng)事人極其不利。而這種情況在所有的行政行為中是普遍存在的。所以不能只從“量”上來考慮顯失公正的問題，否則法院只能是對行政處罰的自由裁量問題進(jìn)行干預(yù)，而其他行政行為的自由裁量同樣會存在顯失公正的問題，為什么法院卻不能干預(yù)？有學(xué)者認(rèn)為，顯失公正只適用于行政處罰行為可能是考慮到行政訴訟制度建立之初，各方面的審判經(jīng)驗不足，盡管感到法院不能完全放棄對行政權(quán)自治領(lǐng)域的干預(yù)，但在干預(yù)程度上還有待摸索，所以以行政處罰小試鋒芒，待經(jīng)驗成熟以后再逐漸推廣。而現(xiàn)在將顯失公正的標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)在的個別適用進(jìn)一步擴(kuò)大成普遍適用，已經(jīng)是時候了。[9]而從濫用職權(quán)的角度來考慮，行政行為的結(jié)果，可能有顯失公正和一般的不公正，對一般不公正的行政行為，法院適用第54條第（2）項的規(guī)定，予以撤銷。而對顯失公正的行政行為適用變更判決。因為顯失公正已經(jīng)變成了實質(zhì)上的違法行為，悖離了立法的目的和宗旨，所以，從維護(hù)當(dāng)事人的合法利益和法律的目的來看，法院對這種行政行為有干預(yù)的必要。
至于如何來判斷顯失公正的問題？ 筆者認(rèn)為可以從實質(zhì)意義和形式意義上來考慮。第一，違背立法目的和精神，違反了實質(zhì)意義上的公正，導(dǎo)致行政處理的結(jié)果嚴(yán)重?fù)p害了社會和個人的利益，具有通常法律和道德知識水平的人看來，該公權(quán)力行為不公正，不符合常理，甚至達(dá)到荒謬的程度。第二，違反了形式公正，對本質(zhì)相同的案件，行政行為前后不一致，表現(xiàn)出任意和專橫；沒有做到“相同案件，相同處理；不同案件不同處理”；在考慮不相關(guān)因素之后，實行了區(qū)別對待。 （二）變更判決的適用范圍
根據(jù)《行政訴訟法》第54條第（4）項的規(guī)定，變更判決只適用于行政處罰行為。當(dāng)初的立法目的和意圖可能是為了規(guī)制行政處罰混亂的現(xiàn)象，但是隨著其他的行政行為的復(fù)雜性和多樣性的出現(xiàn)，只對行政處罰行為進(jìn)行干預(yù)，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要。在顯失公正的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大適用到其他行政行為后，變更判決也應(yīng)該有其擴(kuò)大的必要。
在我國，行政權(quán)力依然強(qiáng)大專橫，法院的權(quán)威還沒有得到行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的尊重，法院的判決不一定得到行政機(jī)關(guān)有效的遵循，尤其是顯失公正的行政行為是存在一定自由裁量空間的，如果行政機(jī)關(guān)在重新作出的行政行為時，對行政相對人作出比顯失公正輕一些的行政行為，但是還是表現(xiàn)為不公正，這種結(jié)果對行政相對人的利益保護(hù)是不徹底的；而且行政機(jī)關(guān)在法院作出撤銷判決后有可能就同一事實作出同一處理決定。而由法院對顯失公正的行政行為直接予以變更，對案件的審結(jié)和原告訴訟請求的滿足都是快捷的。
但是也有學(xué)者指出，這樣的制度設(shè)計會給憲政秩序下分權(quán)關(guān)系帶來一定的負(fù)面沖擊，變更判決如果擴(kuò)大適用到其他行政行為時，會導(dǎo)致變更判決的泛濫，模糊了行政訴訟和行政復(fù)議之間本該保持的合理的功能差別。另一方面，變更判決的確也存在著一些技術(shù)性的問題不好解決，讓沒有行政經(jīng)驗的法官去判斷所有的事實和證據(jù)，去選擇法律的適用，到底能不能做到符合立法的目的，又滿足當(dāng)事人的請求？[10]上述學(xué)者的擔(dān)心是有一定道理的。但是，變更判決的適用，不是無條件的，是針對行政主體作出的顯失公正的行政行為，法院只對這樣的行政行為予以變更，而不是像行政復(fù)議一樣，對所有的行政行為的合理性和合法性進(jìn)行審查。對于第二個方面的質(zhì)疑，我們可以通過其他的制度設(shè)計來更好的發(fā)揮變更判決的作用。
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