[ 王冠華 ]——(2013-10-7) / 已閱35788次
三、關于違法判斷標準的問題
對于“責令交出土地”決定的違法判斷標準問題，主要是考量和認定該等決定是否滿足前面述及的前提條件；除此之外，尚需對實踐中出現的其他各種違法行為予以規制。
《若干解釋》第九十五條規定，“被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：(一)明顯缺乏事實根據的；(二)明顯缺乏法律依據的；(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。”《行政強制法》第五十八條第一款規定，“人民法院發現有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執行人和行政機關的意見：(一)明顯缺乏事實根據的；(二)明顯缺乏法律、法規依據的；(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。”《申請執行規定》第六條第一款規定，“征收補償決定存在下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：(一)明顯缺乏事實根據；(二)明顯缺乏法律、法規依據；(三)明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障；(四)明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益；(五)嚴重違反法定程序或者正當程序；(六)超越職權；(七)法律、法規、規章等規定的其他不宜強制執行的情形。”較之于《若干解釋》第九十五條和《行政強制法》第五十八條第一款規定，《申請執行規定》第六條第一款將違反《征補條例》中的“公平補償”原則、《行政強制法》中的“行政目的”以及國務院《全面推進依法行政實施綱要》中的“程序正當”原則，規定為法院裁定不準予執行的重要依據，對被申請執行的具體行政行為的司法審查要件和標準進行了進一步的豐富和細化，有利于征收補償工作穩妥進行，更符合非訴行政執行案件司法審查的實際，對于確定“責令交出土地”決定的違法判斷標準，亦具有相當的參考借鑒意義。
換言之，對于“責令交出土地”決定的合法性，除滿足前述兩個角度的兩個要件外，對其考量和認定，還可以參考借鑒《若干解釋》第九十五條、《行政強制法》第五十八條第一款以及法釋[2012]4號《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》(以下簡稱《申請執行規定》)第六條第一款的規定。下面予以詳析：
1、明顯缺乏事實根據
如實踐中，不少地區存在著當地政府沒有任何征地文件強制征收農民土地的現象。顯然，在此情形下，縣級以上人民政府土地行政主管部門對被征地拆遷人作出“責令交出土地”決定就存在“明顯缺乏事實根據”的問題，被征地拆遷人拒絕交出土地當然就不能被認定為“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的行為”。
2、明顯缺乏法律、法規依據
如我國許多地區存在由于歷史原因造成的手續不全的建筑物、構造物以及設施，實踐中，不少地方的縣級以上人民政府土地行政主管部門不遵照國辦發明電[2003]42號《國務院辦公廳關于認真做好城鎮房屋拆遷工作維護社會穩定的緊急通知》第4條確立的“實事求是”的原則，對該等建筑進行妥善處理，而是直接認定為違章建筑，一拆了之，并作出“責令交出土地”決定以行政強制手段迫使被征地拆遷人搬遷。這一具體行政行為“明顯缺乏法律、法規依據”，直接侵害被征地拆遷人合法的重大財產權益。對于該等“責令交出土地”決定，被征地拆遷人拒絕交出土地同樣不能被認定為“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的行為”。
3、明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被拆遷征收人合法權益，或者使被拆遷征收人基本生活、生產經營條件沒有保障
雖然我國《土地管理法》、《實施條例》等法律法規規定了“適當補償”原則，但對于集體土地上房屋來說，必須按照公平補償原則予以補償。中紀辦發[2011]8號《中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳關于加強監督檢查進一步規范征地拆遷行為的通知》第二條規定，“在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行。”《征補條例》第二條規定，“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”因此，如前述，對被征地拆遷人的房屋拆遷不再簡單地按地上附著物補償，既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地，對于該等房屋要參照《征補條例》單例給予補償。對于集體土地上房屋，如果2011年3月17日以后繼續按地上附著物予以補償，嚴重損害被拆遷征收人合法權益，或者使被拆遷征收人基本生活、生產經營條件沒有保障，則屬于“明顯不符合公平補償原則”之情形，被征地拆遷人有權拒絕交出土地。
4、明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益
實踐中，在征地拆遷中，為達到低成本征地拆遷的目的，縣級以上人民政府土地行政主管部門常常打著認定和查處違法建筑的旗號，違反法律規定的程序隨意認定被征地拆遷人房屋違建，勒令被征地拆遷人限期自行拆除，尤其針對所謂的“告狀者”、“釘子戶”或者“房屋數量較多、占地面積較大、補償金額較大戶”等被征地拆遷人予以重點打壓，將其房屋直接作為違章建筑組織社會力量進行“強拆”、“偷拆”等，并強令被征地拆遷人交出土地，肆意侵害被征地拆遷人的合法權益。由于認定和查處違章建筑，在任何時候只能是維護城鄉協調發展的手段，而不能成為政府部門的行政目的，尤其是成為拆遷之目的。這種“形式合法、實質不合法”的做法明顯背離了縣級以上人民政府土地行政主管部門的行政目的，完全違反了政府部門應當嚴格執法和維護公共利益的精神，顛倒了城鄉管理的目的和手段的關系，屬“明顯違反行政目的，嚴重損害公共利益”的濫用職權之舉，不具有合法性。被征地拆遷人在該等情形下拒絕交出土地完全是正當的。
5、嚴重違反法定程序或者正當程序
所謂程序正當，是指行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權；行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。關于基于縣級以上人民政府土地行政主管部門“嚴重違反法定程序或者正當程序”被征地拆遷人拒絕交出土地的正當性問題，在前述“二、關于決定前提條件的問題”中已作詳細論述，在此不再贅述。
6、超越職權
所謂超越職權，是指行政執法主體及其工作人員所作出的具體行政行為，超越了法律法規所規定的權限范圍，或者實施了根本無權實施的具體行政行為。如前述，征收拆遷補償應遵循“確保被征地拆遷農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的原則，故縣級以上人民政府土地行政主管部門在拆遷補償過程中作出具體行政行為時，要兼顧行政目標的實現和被征地拆遷人權益的保護；如果行政目標的實現可能對被征地拆遷人權益造成損害，則這種損害應被盡可能地限制在最小的范圍和限度之內。倘若縣級以上人民政府土地行政主管部門違背比例原則或者禁止過渡原則而作出“責令交出土地”決定，則必然為“超越職權”之舉，被征地拆遷人有權采取自救行為而拒絕交出土地。此外，由于根據《實施條例》第四十五條規定，作出“責令交出土地”相關行政決定的行政主體是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”，實踐中由鄉級政府的土地管理所等派出機構、城市管理局、綜合執法局、城建部門、規劃部門、某某拆遷指揮部甚至房地產開發公司等作出“責令交出土地”決定的，顯系“實施了根本無權實施的具體行政行為”，當然無效，被征地拆遷人亦有權采取自救行為而拒絕交出土地。
7、其他情形
如采取中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征地拆遷人交出土地，采取暴力、威脅手段或突擊、“株連”等方式強制被征地拆遷人交出土地行為，以及枉顧國家的三令五申仍組織實施行政強制拆遷并責令被征地拆遷人交出土地等等，對于在該等情形下被征地拆遷人拒絕交出土地，不能被認定為“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的行為”。此外，國土資發[2004]237號《國土資源部關于完善農用地轉用和土地征收審查報批工作的意見》第二條第(十四)項規定，“農用地轉用和土地征收批準文件有效期兩年。農用地轉用或土地征收經依法批準后，市、縣兩年內未用地或未實施征地補償安置方案的，有關批準文件自動失效；兩年內未提供給具體用地單位的，按未供應土地面積扣減該市、縣下一年度的農用地轉用計劃指標。”縣級以上人民政府土地行政主管部門依據該等失效的“農用地轉用和土地征收批準文件”作出“責令交出土地”決定的，被征地拆遷人拒絕交出土地，同樣不能被認定為“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的行為”。
四、關于責令交出時限的問題
在縣級以上人民政府土地行政主管部門依法作出“責令交出土地”決定后，被征地拆遷人自行交出土地的期限應如何掌握，是一個現實而具體的問題，這亦系被征地拆遷人尋求行政和司法救濟的法定期限。如若該等期限屆滿后被拆遷征收人既不尋求行政救濟或者司法救濟，又不自行主動地交出土地，就得承擔司法強制執行的不利后果。
《若干解釋》第八十八條規定，“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”《行政強制法》第五十三條規定，“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”在此“180日”和“三個月”系不同規定，筆者認為，根據新法優于舊法、司法解釋應嚴格遵循法律規定的法律適用規則，在2012年1月1日《行政強制法》施行后，應當遵循“三個月”的申請期限；對于縣級以上人民政府土地行政主管部門于“三個月”申請期限屆滿后再行向人民法院申請執行的，則可按照《若干解釋》第八十八條規定“逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”之規定處理。所謂“逾期申請”的“正當理由”，不應成為縣級以上人民政府土地行政主管部門怠于作為或者不作為的借口，根據法律精神應理解為“不可抗力或者其他特殊情況”。
五、關于責令交出土地行政強制程序的問題
關于“責令交出土地行政強制程序”的問題，《土地管理法》、《實施條例》、《若干規定》等法律法規以及司法解釋未置明文。這里有兩個關鍵問題需要明確：一是催告前置程序；二是強制執行主體。
關于催告前置程序問題，《行政強制法》第五十四條規定，“行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達10日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行；執行對象是不動產的，向不動產所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。”根據這一規定，縣級以上人民政府土地管理部門向人民法院申請強制執行前，必須先履行催告前置程序，只有經向被征地拆遷人發出催告書，并自送達之日起10日后被征地拆遷人沒有履行主動交出土地義務的，該土地管理部門方可向人民法院申請強制執行。在“責令交出期限”屆滿后催告期限內，如果被征地拆遷人對“責令交出土地”決定提起行政訴訟，人民法院是否應予受理，對此《行政強制法》未予規定。筆者以為，應該分不同情形予以處理。《若干解釋》第四十一條第一款規定，“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”根據這一規定，如果縣級以上人民政府土地管理部門在作出“責令交出土地”決定時，未告知被征地拆遷人訴權或者起訴期限的，在催告期限內，被征地拆遷人對“責令交出土地”決定提起行政訴訟且起訴期限在三個月之內，人民法院應予受理；否則就應不予受理，除非具有“不可抗力或者其他障礙”之正當理由。
關于強制執行主體問題，司法實踐中，人民法院一般會參照《申請執行規定》第九條規定，即交由“市、縣級人民政府組織實施”，對于該等做法，最高人民法院也給予了充分肯定。盡管人民法院給出的理由是基于“裁執分離”的司法改革基本方向，但該等理由顯然是不充足的，有推卸司法職責和減輕受案壓力之嫌。
作者簡介：專職律師，法學博士，國際注冊高級法律顧問師
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