[ 李南 ]——(2013-10-22) / 已閱10893次
黨的十八大報告作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰略部署，依法治國就需要有完善的法律規定作為基礎。本文即針對我國行政訴訟制度中受案范圍的現狀及存在 的問題進行闡述，并提出完善的措施。我國目前在確定行政訴訟受案范圍的原則上，所實行的不予審查的假定原則是一種不完整的司法審查制度。在受案范圍的確定方式上，主要是概括式、肯定列舉式和否定列舉式，造成受案范圍較窄，除人身權、財產權外的其他憲法和法律規定的一系列合法權益在受到行政機關行政行為侵害時得不到保護的現狀。針對這樣的現狀，提出以下完善措施：1、在確定受案范圍的原則上，實行可以審查的假定原則；2、受案范圍的確定方式應由概括式的規定和肯定列舉式、否定列舉式并存的混合式受案范圍確定方式，改為概括式與只存在否定列舉式的混合式確定方式；3、擴大保護相對人合法權益的范圍，侵犯有關公民財產權、人身權以外的其他權利的行為也應該納入司法審查的范圍；4、擴充可訴行政行為的范圍，將部分抽象行政行為、涉及行政機關工作人員權利義務的內部行政行為、行政指導行為、行政終局裁決行為和部分行政確認行為納入行政訴訟的受案范圍。從而切實保護相對人的合法權益，盡可能完善訴權，制約日益膨脹的行政權，努力建立社會主義法治國家。
行政訴訟受案范圍是反映行政權、司法權以及公民的權力關系的制度設計，其在本質上反映了一個國家政治民主的程度及形式，反映出法治建設的完善程度。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）是1990年頒布施行，其將受案范圍限定在比較有限的范圍內，是與我國當時行政訴訟司法實踐與理論研究相對薄弱、法官隊伍相對素質不高的法制狀況相適應的。
如今《行政訴訟法》實施二十多年，司法機關人員素質不斷提高，公民的權力意識和自主意識越來越強，《行政訴訟法》已無法全面應對行政主體與行政相對人之間日趨增長的矛盾糾紛，為緩解這種態勢，勢必要拓寬行政訴訟受案范圍。正如原全國人大常委會副委員長王漢斌在《關于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》中曾明確指出：“法院受理行政案件的范圍，是行政訴訟法首要解決的重要問題。考慮我國目前的實際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規定‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習慣、不適應的問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現在還不宜規定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行。”
一、行政訴訟受案范圍的概述
行政訴訟受案范圍，又稱“行政審判權范圍”或者“可訴行為范圍”，它是指法院受理行政爭議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件，哪些行政活動應當有法院審查，哪些不能被審查。
受案范圍制度對行政訴訟中的三方人員具有重要意義。“對于相對人而言，受案范圍決定其訴權的大小，同時也就意味著其尋求司法保護的范圍，只有對屬于人民法院受案范圍內的行政行為才能提起行政訴訟，尋求司法救濟；對于作為被告的行政機關而言，受案范圍意味著受司法監督的廣度，也就是說受案范圍決定著行政機關的哪些行政行為要接受法院的合法性審查，受司法權的控制；對于訴訟活動的主持者法院而言，行政訴訟受案范圍意味著其審判權的范圍，即人民法院對哪些行政行為有權進行合法性審查，對哪些行政爭議可以行使司法主管權。” 此外，受案范圍對法院正確履行應有職責和對當事人正確有效行使訴訟權利也是一種重要的保障。明確行政訴訟的受案范圍，即明確了法院在受理行政案件上的職責范圍，它便于法院及時、正確地受案，防止和減少因職責范圍不清而錯誤受案或推諉受案的現象發生。同時，明確行政訴訟的受案范圍，也有利于公民、法人或者其他組織在認為自己合法權益受行政機關行政行為侵犯后，能及時、有效地行使訴訟權利。
二、我國行政訴訟受案范圍的現狀
（一）受案范圍的確定標準
我國行政訴訟受案范圍的確定標準符合我國政治制度的特點，即我國是人民民主專政的國家，政體上實行人民代表大會制度，人民代表大會是國家的權力機關，行政機關由權力機關產生，受權力機關監督，對權力機關負責，是權力機關的執行機關。基于此，對于憲法和有關組織法規定的、屬于權力機關職權范圍內的事項，如受理并審查、撤銷行政機關違憲和違法的行政立法事項，目前就不屬于行政訴訟的受案范圍。
（二）受案范圍的確定方式
根據現行《行政訴訟法》和最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），我國采用了兩種方法規定法院受理行政案件的范圍，即概括式和列舉式。
1、行政訴訟受案范圍的概括式規定
概括式是對法院受理行政案件的范圍作出原則性統一的規定。例如：《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《解釋》第1條第1款規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”這些規定都是采用概括的方式規定了行政訴訟的范圍。
2、行政訴訟受案范圍的列舉式規定
列舉式是對法院應該受理和不能受理的案件從行為的角度加以列舉，包括肯定列舉式和否定列舉式。
肯定列舉式如《行政訴訟法》第11條第1款，列舉了八項具體行政行為作為行政訴訟的受案范圍，包括：對行政機關行政處罰不服的；對行政機關行政強制措施不服的；認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；認為行政機關不履行保護人身權、財產權的法定職責的；認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；認為行政機關違法要求履行義務的；認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。
否定列舉式如《行政訴訟法》第12條，排除了下列行政行為的可訴性：國防、外交等國家行為；行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。《解釋》第1條第2款進一步明確了下列行政行為不可訴：公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；調解行為以及法律規定的仲裁行為；不具有強制力的行政指導行為；駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。
三、我國行政訴訟受案范圍存在的問題
1、在確定受案范圍的原則上，我國實行不予審查的假定原則，人民法院不享有對政府行為進行審查和監督的權力，除非有明確的法律規定，不得受理任何行政案件。人民法院可以受理哪些類型的行政案件完全取決于法律的規定，也有的學者把它稱之為司法審查法定原則。 在這項原則的指導下，我國建立的是一種不完整的司法審查制度。
2、在受案范圍的規定方式上，現行規定實際是限制了行政訴訟的受案范圍。我國采取的肯定列舉和否定排查標準，雖然明白清楚，易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用。但用這種方法規定受案范圍中應當受理的案件，無論列舉出多少，總會遺漏，難免出現“掛一漏萬”的問題，肯定性列舉和否定性列舉之間也存在著廣泛的灰色地帶。 而且，《行政訴訟法》第2條雖然規定對侵犯合法權益的具體行政行為可以提起訴訟，但是第11條第1款第8項內容和之后另外規定的第2款實際將受案范圍限于保障公民、法人和其他組織的人身權和財產權上。很明顯，采用這種不完全的概括和有限的列舉方式必然要留下一片權利救濟的空白。也就是對于非具體行政行為侵犯相對人權益的，以及侵犯相對人人身權和財產權以外其他權利的，需等待特別的法律和法規進一步規定，在這些法律法規出臺前，是沒有訴訟救濟途徑的。
3、在確定可訴行政行為的類別上，我國行政訴訟法將抽象行政行為、內部行政行為和行政終局裁決行為都排除在行政訴訟受案范圍之外。（1）抽象行政行為的可訴性。我國《行政訴訟法》禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當的抽象行政行為，只能增加受到侵害的當事人糾正違法抽象行政行為的成本，因為要求所有人在適用了抽象行政行為并且等到損害結果發生后再通過行政訴訟的方式尋求救濟是不公平的，而且這種救濟只能是個別的，無法改變無法抽象行政行為對普遍人的侵害事實。（2）內部行政行為的可訴性。我國《行政訴訟法》第12條第3項規定，對行政機關管理內部事務的行政行為，人民法院不予受理。是司法審查至上、行政應受監督的法治理念下，即便是工作性質的內部行政行為，也不是完全處于真空狀態，對公民的合法權益不造成損害。（3）行政終局裁決行為的可訴性。為實現法治目標與行政訴訟的保障合法行政權力、制約違法行政權力功能，也要求改變所謂“終局行政行為不可訴性”的錯誤理念與立法局限，正確理解“終局”只限于行政系統內部，明確其可訴性。
4、在確定受案范圍的法治理念上，大陸法系和英美法系國家從充分保障行政相對人權利的行政法治理念出發，只對何種行政行為不可訴作出例外規定，不對可訴行政行為進行繁瑣的列舉式規定。而我國在確立受案范圍時更多的是注重社會實際。
四、我國行政訴訟受案范圍的完善
現代社會政府職能不斷擴大，國家行使權力的危險性和不可預測性與日俱增，因此，制約國家權力越發顯得重要。為了防止國家專制的枷鎖降臨到現代社會，無論是在政治國家還是在市民社會領域都必須強化防止權力壟斷的機制。 對政府權力進行有效的制約必須通過國家權力相互制衡和公民權利對國家權力的制約來實現。我國《行政訴訟法》頒行二十幾年來，對于保障公民權利、規范行政行為、監督行政機關依法行政起到了重要作用。但是，隨著我國法制建設進程的加快，社會經濟不斷發展，以及行政相對人法律意識的增強，現行的行政訴訟制度在實踐中暴露出一些問題。因此有必要修改完善行政訴訟制度，擴大行政訴訟的受案范圍。
（一）實行可以審查的假定原則
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