[ 李南 ]——(2013-10-22) / 已閱10894次
依照我國現行憲法的有關規定，公民的合法權益因國家機關或者國家機關工作人員的違法失職行為受到侵犯而遭受損失的，有依法提起訴訟和要求賠償的權利。而行政訴訟的主要目的就是保護公民、法人或者其他組織的合法權益免遭違法行政行為的侵犯，并在受到侵犯造成損害時提供及時有效的司法救濟，即只要行政相對人的合法權益受到違法行政行為侵犯就有權提起行政訴訟。因此，實行可以審查的假定原則是實現行政訴訟目的的需要。行政行為原則上都假定屬于能夠審查的行為，除例外情況外，一切行政行為都可以接受司法審查，無須法律明文規定。
（二）改變受案范圍的確定方式
我國行政訴訟受案范圍的確定方式應由概括式的規定和肯定列舉式、否定列舉式并存的混合式受案范圍確定方式，改為概括式與只存在否定列舉式的混合式確定方式。對于哪些行政行為屬于法院審查的范圍采用概括方式規定，即公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益時，有權向人民法院提起行政訴訟；對于法院不宜受理的行為采用列舉排除的方式加以規定，即凡是法律明確排除的行為，法院不得受理，除此之外，都屬于行政訴訟的范圍。這種方式大大拓寬了行政訴訟的受案范圍，更加符合立法精神和憲法原則。“國外的經驗告訴我們，概括式（肯定概括加否定列舉）的立法模式是目前很多國家普遍采取的一種模式”，并且“是各國行政訴訟發展到成熟階段的共同特征”。
（三）擴大保護相對人合法權益的范圍
人身權和財產權是行政相對人最基本的權益，應當受到行政訴訟制度的保護，但行政訴訟不能僅限于此，公民等行政相對人一方依照憲法和法律享有的其他一系列權利同樣應得到行政訴訟法的保護。除了人身權和財產權之外，我國憲法和法律對公民一方的基本權利還包括其他大量合法權益，如果把受案范圍只限于針對人身權和財產權，就會導致公民一方依照憲法和法律享有的其他一系列權利得不到行政訴訟法的保護。“現階段隨著社會政治經濟體制改革的深化以及我國已經簽署的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會文化權利國際公約》的要求，再加上我國有關公民財產權、人身權以外的其他權利方面的法律、法規體系已經建立，因此侵犯有關公民財產權、人身權以外的其他權利的行為也應該納入司法審查的范圍。”
（四）擴充可訴行政行為的范圍
1、部分抽象行政行為應該納入行政訴訟的受案范圍
抽象行政行為，是指行政機關針對不特定的對象制定和發布普遍性行為規范的行為，又可以分為行政立法和制定其他規范性文件行為。 按照我國現行《行政訴訟法》的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，因為我們已經存在三種對抽象行政行為的監督和救濟制度，即（1）人大和上級行政機關的監督，（2）備案審查、法規清理和間接的訴訟監督，（3）行政復議中對抽象行政行為的審查，所以不必通過法院訴訟的方式解決抽象行政行為的問題。但是，從實際情況來看，目前上述監督機制很難有效地發揮作用。隨著抽象行政行為的數量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門的權限，導致規章打架、沖突、重復和管理失控。 而且抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性，一旦違法，將會給眾多人造成損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。因此，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根本上扭轉抽象行政行為違法、損害大眾利益的混亂局面，才能維護法制統一，在最大范圍內保護相對人的合法權益，督促行政機關依法行政。
2、涉及行政機關工作人員權利義務的內部行政行為應該納入行政訴訟的受案范圍
內部行政行為是指行政機關對其內部工作人員所實施的獎懲、任免的行為。我國目前把內部行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，其理由是：考慮到行政機關內部的獎懲、任免數量多，涉及面廣，而且有關法律法規已規定了相應的救濟手段和途徑，所以不必通過行政訴訟方式解決因此發生的糾紛，并且此類爭議涉及行政政策問題、行政內部紀律和內部制度問題，不便于法院處理，行政機關自行處理這類爭議有利于保證行政管理的效率。法院作為與國家行政機關具有同等法律地位的審判機關，不宜對行政機關的組織建設事務通過審判程序加以干涉。 然而，行政機關與行政機關工作人員的關系是公法上的行政合同關系，雙方權利義務的改變，依照法律、法規、規章或其他規范性文件的規定進行，必然涉及到法律問題，既然是法律問題，當然應當受到法院的審查。雖然有關法律法規已規定了相應的救濟手段和途徑，但都是行政機關的內部監督與救濟，并不能排斥司法機關的監督和救濟，“尤其是行政工作人員的權益受到嚴重侵犯時，不賦予其訴權，而要求其在行政系統內部尋求解決是不公平的。” 根據有權利就有救濟的原則，行政機關的非政治政策性的法律行為，都應當受到司法監督。而且行政機關對其工作人員的獎懲、任免等行政決定已經影響了其工作人員的人身權、財產權，所以，凡是涉及到行政機關工作人員公民權利和義務的內部行政行為均應納入行政訴訟的受案范圍。
3、行政指導應該納入行政訴訟的受案范圍
行政指導是指行政機關為實現一定行政目的，在進行管理過程中所采取的通過示范、提供咨詢意見、建議、訓導等方式而實施的一種不具有強制力的行政指導行為。《解釋》第一條規定不具有強制力的行政指導行為不屬于行政訴訟法的受案范圍。一般認為行政指導是對行政相對人的權力與義務沒有實際影響的，它以自愿為基礎實行，因此被排除在行政訴訟的受案范圍之外。隨著社會的發展，特別是服務性政府的提出，行政權力也由其強制性向服務性轉變，因此在政府活動中，行政指導這種“非強制性行政行為”也大行其道，且數量呈上升趨勢。
行政指導實質上是行政機關對現有資源配置予以合理引導的意向，這種指揮資源的流向必然對當事人的既得利益產生影響，它體現著政府一段時期的政策意圖可以從中窺測出政府的行政思路，對社會有著重要的導向作用。相關的個人、企業組織，下級行政機關都會基于理性的分析，根據行政指導的導向對自己的行為作出相應的凋整。雖然并未直接改變相對的權力與義務，但是卻對權利與義務造成了潛移默化的影響。某些利益集團正是看重行政指導影響的這種潛在價值，會誘惑相關行政機關作出對其有利的行政指導，這種尋租行為也成滋身腐敗的溫床。
同時，由于中國國情的特殊性，行政指導在法律上本身沒有約束力，但行政機關為其指導目標的實現，不會完全放任公民自愿遵守的任意性。如在某些地方由政府對農民的種養殖品種進行指導，雖然表示由農民自愿，但是對于不合作的農民拒絕提供相應的技術幫助或優惠的貸款條件，迫使其認真對待政府的指導文件。另一方面，行政機關的上下級隸屬關系使下級行政機關視上級行政機關的行政指導為金科玉律，并對指導的內容運用行政權力強制推行，嚴重違背了行政指導的自愿性。而且，由于行政指導制定的封閉性和非透明性，有些行政指導完全是某些行政長官為了自己的政績而制定并大力推行的，視當地的實際情況于不顧。在這種情況下，不僅對行政相對人的權力造成了實際的損害，也會因行政指導被排除于行政訴訟的受案范圍之外而缺少司法救濟途徑。所以，應將行政指導納入行政訴訟的受案范圍。
4、行政終局裁決行為應該納入行政訴訟的受案范圍
行政終局裁決行為是指法律特別賦予一定的行政機關有權作出的具有最終法律效力的行為，當事人不服的，不得再向法院起訴，法院無權對其合法性進行審查。我國《行政訴訟法》第12條第4項規定，法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍。這里所稱的“法律”，根據最高人民法院的司法解釋，僅限于全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件。也就是說，由此確定只有國家最高權力機關才能決定是否授予行政機關對行政案件的最終裁決權，行政機關不能自我授予對行政案件的最終裁決權而避開國家審判機關的司法審查。但從根本上講，“對于行政終局裁決行為的救濟途徑僅限于行政系統自身，違背了現代法治社會的自然公正和正當程序原則，不符合由司法作出最終裁決的公正要求”。 所以，應將終局行政行為納入行政訴訟的受案范圍。
5、部分行政確認行為應該納入行政訴訟的受案范圍
行政確認指行政機關為確認相對人的權利或者具有法律意義的資格而作的具體行政行為，是行政機關依職權或應申請，對法律上的事實、性質、權利、資格或者關系進行甄別和認定，包括鑒定、認證、劃定、勘定、證明等。 “因為它是對法律狀態具有約束力的確認，具有處理性，” 所以也屬于具體行政行為。如交通事故的責任認定行為，盡管它本身并沒有給交通事故的當事人直接設定權利和義務，但對交通事故責任大小的劃分則確認了已經發生的某一事實，對當事人在此之后的實體權利和義務間接產生了影響。現行制度中公安機關的交通事故責任認定往往作為法院民事案件處理的前提，當法院以此為依據裁判當事人的交通事故糾紛時，交通事故責任認定就產生了一定的法律效果。有的學者認為，對交通事故責任認定應該通過民事訴訟加以救濟。事實上，交通事故發生后，大量的資料和證據都由交通主管部門掌握，當事人因忙于報警、搶救等，也不一定掌握情況。如果按照民事訴訟的誰主張誰舉證原則處理，顯然不利于保護當事人的合法權益。所以應將部分行政確認行為納入行政訴訟的受案范圍。
五、結語
行政訴訟受案范圍對于行政訴訟制度的發展有著重大意義，它的完善可以有效地保護相對人的合法權益，可以有效地審查和監督行政機關的行政行為，可以有效地對行政爭議進行救濟。鄧小平同志曾指出：“這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。” 因此，我們應當完善行政訴訟的受案范圍，保障公民的合法權益，為早日建立法治國家而努力。
（作者單位：天津市西青區人民法院）
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