[ 黃斌 ]——(2014-2-14) / 已閱13910次
本期編譯美國聯邦最高法院2013年12月31日公布的2013年聯邦法院年終報告。首席大法官羅伯茨在報告中再次強調，聯邦法院的經費保障問題仍然是法院所面臨的頭等大事。他指出，盡管聯邦法院在過去的10多年中一直在采取節約成本的各種方式，但是政府削減支出對聯邦法院的影響遠甚于對其他政府機構的影響，因為聯邦法院所有的核心職能都是憲法和法律規定的。與大多數行政機構不同的是，聯邦法院無權因財政削減支出而取消或拖延審判工作，不能因削減支出而對公正司法打折。如果聯邦法院的基本職責未能實現，那么破壞的將是公眾對聯邦政府的信心。因此，他吁請行政和立法機關在政府削減支出的背景下仍然支持聯邦法院的工作。
伴隨著《守財奴斯克魯奇的鬼魂》和喬治·貝利的《守護天使》這兩部經典戲劇年復一年的上演和落幕，2013年毫無變數地結束了。誰能不喜歡在類似的循環往復之中重讀經典故事、重溫真知哲理呢？但是，有些事情我們已不想重復，可我仍不得不老調重彈，那就是在我的年度報告中，再次提出要給予司法機構充分的經費保障。
今年（指2013年，編者注）我本想另辟蹊徑，在年終報告中談一個新的話題。然而職責使然，司法預算問題仍舊是法院目前所面臨的頭等大事。今年就再參考一下卡普拉把狄更斯的小說《小氣財神》改編為戲劇的模式，讓我們看看過去是什么使我們的聯邦法院系統正常運作，而在當前這個財政緊縮的時代里我們又在做著什么來使這種良好狀態得以延續，未來若出現經費短缺我們又該如何應對？
經過兩個多世紀的不懈努力，我們的聯邦法院系統已成為世界各地爭先效仿的楷模。每年都有許多國家的法官和司法行政人員抱著拓展視野、交流思想、完善自我之目的，到訪美國法院。國外的法律人士，尤其是那些來自新興民主國家的人們更理解司法不公所帶來的惡果，所以都十分欽佩美國法院的公正、高效和透明。他們想知道我們成功的秘訣所在。每當我贊許正是由于我們聯邦法官的智慧、清廉與對公共事業的無私奉獻精神成就了我們司法系統的成功，他們從未流露出驚訝之情，然而當我又指出立法機關的極端重要性時，他們卻揚起了眉毛。
我國的制憲先賢們創建了“一個最高法院”，但他們卻賦予了國會建立“下級法院”的權力，而國會是通過制定普通的法律完成這一使命的。法官和律師公認1789年《司法法》的重要性，因為是這部法律奠定了聯邦法院系統的基礎。然而只有法史學家才能領會1891年《埃瓦茨法》、1925年《司法法》和1934年《實施條例》的不朽功績，因這三部法律分別創建了地區上訴法院、授權最高法院酌情自行確定司法審查的范圍以及授權聯邦法院頒布運行程序規則的權力。上述各部成文法規均彰顯了遠見卓識的國會議員與司法界人士通力合作，不斷完善聯邦法院機制體制，以滿足人民群眾的司法需求。
歷史所證明的一個重要事實，比權威人士和民意調查所展現的內容更加有力：美國法院的杰出表現在很大程度上應當歸功于政治家們，因為是他們放下了一時的政見紛爭，全力支持美國建立一個強大、獨立、公正的司法部門，并使之作為廉潔政府和法治國家的核心要素。
現在的情況如何呢？我們認為下面這個事實大家均應知曉：國家需要一個平衡的總體財務安排來維持它在海內外的強勁勢力。我們認為，法院系統同政府其他部門一樣會受到財政緊縮政策的影響。但是，正如我之前所述，司法部門每年的開支實為國庫的冰山一角，僅占聯邦政府總支出的1/500。盡管如此，我們認為我們有責任盡己所能解決糾紛，減少聯邦支出。
大約10年前，聯邦法院即已著手采取降低司法成本的措施，遠早于金融危機和聯邦政府削減支出到來之際。如2012年我在年終報告中所述，聯邦法院于2004年采納了一項降低司法成本的計劃，以控制法院辦公租金、辦公面積并減少新建項目。該項計劃也通過不斷合理配置人力資源、精簡機構、引入激勵機制等方式來降低成本。同時，聯邦法院運用創新的方法探索了節約成本的有效途徑。在過去的10多年中，聯邦法院日益通過信息化手段發揮現有人員的工作積極性。法院管理者通過認真設計并定期更新法院的電腦辦公系統節約成本，以確保法院訴訟表、財務管理、人員工資以及福利項目的正常運轉。近年來，聯邦法院側重于裁減冗員并通過在聯邦巡回法院內部甚至是跨聯邦巡回區法院之間共享司法行政管理服務——例如財務和人員管理制度——以實現更大規模地節約成本的目標。
在聯邦法院的倡導下，《2011年預算控制法》削減支出條款于2013年3月1日生效時，聯邦法院已經降低了大量的成本。全國范圍內的聯邦法院在2013財年削減了5%的法院經費，達3.5億美元，這是聯邦法院歷年削減經費最多的一年。削減支出對聯邦法院的影響遠甚于對其他政府機構的影響，因為實際上聯邦法院所有的核心職能都是憲法和法律規定的。與大多數行政機構不同的是，聯邦法院無權因為財政削減支出的緣故而取消或拖延審判工作。聯邦法院必須在嚴格的審理期限內審理各自司法管轄區內所有的刑事、民事和破產案件。由于法院辦公租金和法院工作人員薪酬等硬性支出并不會因削減開支而有所變化，因此，在全國范圍內削減5%的法院經費意味著，法院預算中其他的非硬性項目削減的幅度更大。
為應對政府削減支出，負責資金分配的司法會議執委會采取了一系列緊急措施。其中，執委會撥給聯邦法院相關部門的資金減少了10%，這導致法院工作人員的進一步減少。受政府削減開支以及2011年預算收緊的綜合影響，全國范圍內聯邦法院工作人員減少了3100人（約占總人數的14%），現有員工是1997年以來最少的，約1.9萬人，而同期法院工作量則呈明顯上升勢頭。聯邦律師事務所的工作人員也在減少，僅2013財年就減少了13%。
削減支出對法院工作的影響是全面的。參與新的民事和破產案件審理工作的書記員更少了，這會拖延案件審理過程；負責緩刑和審前程序的工作人員更少了，這不利于保護公眾免受待審被告人和監禁后釋放的罪犯的侵害；法律援助律師更少了，這不利于保護貧窮的刑事被告人獲得憲法規定的律師為其提供辯護的權利，最終將拖延案件審理進程，導致被告人無法獲得公平及時的審判；聯邦法院用于安全保障的資金更少了，法官、法院工作人員和公眾的安全風險驟升。
在政府削減支出的大背景下，聯邦法院將不斷探索節約成本的有效途徑。例如，司法會議最近針對法院辦公面積采納了一項“No Net New”（禁止完全新增）政策，即在同一財政年度中，一個聯邦巡回法院如果存在新增建筑面積的情況，那么必須減少同等的現有建筑面積以達到增減平衡。司法會議計劃到2018財政年度末實現法院辦公面積減少3%的目標。執行上述政策的唯一例外是經國會專門批準的新建辦公大樓和維修、改建項目。
值得欣慰的是，國會已經認識到法院所面臨的特殊挑戰。國會在10月中旬制定了一項可持續方案以解決財政遲延撥款問題，該方案恢復了聯邦法院喪失的部分財政撥款。可喜的是，國會提議通過2013年兩黨預算法，該法確立了2014和2015財年的“頂線預算帽”。這為聯邦法院在近年政府削減支出的背景下獲得必要的財政撥款創造了條件。
但是，未來國會應如何在財政上支持法院工作呢？12月5日，司法會議提請國會批準聯邦法院2014財年70.4億美元撥款。司法會議估算的撥款數額依然不到聯邦財政總支出的1/500，而這卻為美國維續著一個最好的司法機構。該項撥款請求是合理修正后的結果。它比（我們持樂觀態度的）聯邦法院最初的預算請求少了1.8億美元，比參議院撥款委員會提交批準的聯邦法院預算少了1.2億美元，僅比眾議院撥款委員會提交批準的聯邦法院預算多0.13億美元。
司法會議修正的撥款請求包括全國法院法官工資和法院日常運轉支出共50.5億美元，這比眾議院提交批準的支出高出0.49億美元，比參議院提交批準的支出低了0.41億美元。該項請求將用來補充一些法院書記員、緩刑官和審前程序工作人員的職位。這也將用于支付毒品和心理健康測試以及治療服務等項目的費用，并用于支付對待審被告人和監禁后釋放的罪犯進行定位監控的費用。這筆款項還將用于信息技術系統以及節約成本的技術。
在政府削減支出的背景下，聯邦法院缺乏經費保障將會是什么后果呢？前景將很不妙：聯邦法院將進一步缺乏經費保障。此外，因通貨膨脹提高了聯邦法院“必須支出”的費用，司法會議要在2013財年撥付給全國法院預算款項的基礎上再削減3%的支出。這些預算削減將導致法院裁員1000人左右。首當其沖的后果就是會進一步拖延民事和刑事案件的審理。對于民事和破產案件來說，進一步的后果包括商業的不確定性、喪失商機以及權利得不到保護。對于刑事案件來說，這些后果對公共安全構成了實質性的威脅。
司法會議也申請了10.4億美元經費用于法律援助服務。在2014財年該項經費可用于聘請21萬名法律援助律師，同時也可用于支付因經費削減所扣除的法律援助憑證費用。政府削減支出導致法院缺乏經費保障將會導致刑事案件審理的進一步拖延。鑒于2014財年的經費尚未確定，聯邦法院不得不繼續采取臨時性的應急措施，以每小時15美元的標準聘請私人律師保障貧窮的刑事被告人的辯護權。
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