[ 宋艷慧 ]——(2014-3-17) / 已閱16161次
[作者] 宋艷慧 中國勞動關(guān)系學(xué)院
[正文]
一、現(xiàn)行憲法關(guān)于社會保障權(quán)的規(guī)定
現(xiàn)行《憲法》與社會保障權(quán)相關(guān)的條文包括第14條、第21條、第42條、第44條、第45條及第49條。內(nèi)容包括：第一，對人民生活的改善。《憲法》第14條第3款規(guī)定：“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”這一規(guī)定將為國家適時提高人民福利、使人民共享社會發(fā)展成果提供了憲法基礎(chǔ)。第二，提高勞動者的福利待遇。《憲法》第42條第2款規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇。”這一條對于國家制定相關(guān)制度保障勞動者的社會福利權(quán)利提供了憲法基礎(chǔ)和準(zhǔn)則，屬于社會福利保障的范疇。第三，醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展。《憲法》第21條規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和中國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康。國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)。”這一條是關(guān)于醫(yī)療保障制度的規(guī)定，為我國的醫(yī)療保障制度的建構(gòu)和完善提供了憲法基礎(chǔ)。醫(yī)療保障屬于社會保障制度的重要組成部分，各國政府都把醫(yī)療保障放在社會保障的突出位置。第四，保障退休人員的生活。《憲法》第44條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”退休人員的生活受到國家和社會的保障是世界公認(rèn)的做法，其屬于社會保障的重要內(nèi)容。第五，公民特殊情況下的物質(zhì)幫助及軍人的優(yōu)撫、優(yōu)待問題。《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利提供所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”這一條是關(guān)于狹義上或者說是典型的社會保障權(quán)的規(guī)定，涉及了社會保險、社會救助及社會優(yōu)撫的制度設(shè)定問題。第六，特殊群體的社會保障。《憲法》第49條規(guī)定：“婚姻、家庭、母親和兒童受到國家的保護。夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)。父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。禁止破壞婚姻自由，禁止虐待老人、婦女和兒童。”
2004年3月15日，第十屆全國人大第二次會議通過了14條憲法修正案，其中涉及社會保障權(quán)的為第6條，其具體內(nèi)容為：《憲法》第14條增加一款：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”這是歷史上第一次在憲法中使用“社會保障”的概念，也拉開了中國社會保障制度建設(shè)的大幕。在這一條中我們至少可以解讀出以下幾層涵義：第一，國家要建立社會保障制度。既指明了“國家”在社會保障制度建設(shè)中的主體地位，又確定了國家建設(shè)社會保障制度的國家建設(shè)目標(biāo)。即明確提出了建立社會保障制度的社會管理方向，進入了中國的社會保障建設(shè)時代。第二，國家要健全社會保障制度。指出了社會保障制度建設(shè)的目標(biāo)不僅是制度的提供，更進一步地還包括制度的不斷發(fā)展和完善，要為公民提供一種全面的社會保障環(huán)境。第三，國家建立健全的社會保障制度是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的制度。與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的提法，指明了每一時期建設(shè)社會保障制度均應(yīng)以社會發(fā)展的客觀基礎(chǔ)條件為依據(jù)，這就為確定具體的目標(biāo)提供了方向和依據(jù)，使憲法所確定的社會保障權(quán)的制度建設(shè)具有了可操作性。
二、我國社會保障權(quán)憲法保障的不足
（一）憲法典對“社會保障權(quán)”的規(guī)定不系統(tǒng)、不明確，呈現(xiàn)碎片化
現(xiàn)行憲法典對社會保障權(quán)的規(guī)定主要集中在《憲法》第14、21、44、45、49條的規(guī)定中，但在數(shù)個條文中均未直接使用“社會保障權(quán)”字樣。也就是說，在現(xiàn)行憲法典中并未明確規(guī)范“社會保障權(quán)”。使用“社會保障”字樣的是第14條第4款：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”而這一款設(shè)計在憲法第一章總綱中，是作為一種制度建設(shè)的目標(biāo)提出，而不是在第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)中進行闡述的。
人們通常認(rèn)為《憲法》第45條中的物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定即是我國社會保障權(quán)的原型，或者說是社會保障權(quán)在我國憲法中的稱謂，但仔細分析會發(fā)現(xiàn)，這種說法值得商榷。因為“物質(zhì)幫助權(quán)”根本無法涵蓋社會保障權(quán)的全部內(nèi)容。從《憲法》第45條的規(guī)定來看：（1）物質(zhì)幫助權(quán)僅限于公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下享有。這只涉及了一部分社會保險及社會救助的權(quán)利，并未能涵蓋包括社會優(yōu)撫、社會福利等其他社會保障權(quán)的內(nèi)容。（2）該條第2款規(guī)定的是社會優(yōu)撫的內(nèi)容，其與社會保障權(quán)不屬同一指涉的概念。
在《憲法》中沒有明確規(guī)范社會保障權(quán)，而是將社會保障權(quán)可能涵蓋的內(nèi)容分別、零散地置于多個條文中。而且各條文的表述方式、規(guī)范的內(nèi)容層次并不統(tǒng)一。比如第21條，對國家提出了保障人民健康的要求；第44條規(guī)定了公民退休生活的保障權(quán)；此外，第49條還規(guī)定了家庭、母親、兒童受保障的權(quán)利。這種狀態(tài)使得我國的社會保障權(quán)指涉范圍不明確，我們無法從《憲法》中對我國的“社會保障權(quán)”內(nèi)涵及外延明確界定，呈現(xiàn)碎片化問題。
（二）現(xiàn)行制度淵源的規(guī)范性文件層級較低
我國常用的全國性的規(guī)范社會保障權(quán)的文件共200件左右，其中法律、行政法規(guī)、規(guī)章僅占約1/4，其余3/4均為其他行政規(guī)范性文件。而且這只是中央層面的社會保障法律制度，在各地方層面正在運行的規(guī)范性文件的層級則更低。這種較低層級的規(guī)范性文件的大量使用會給社會保障權(quán)利制度建設(shè)帶來以下問題：（1）制度規(guī)范的主旨、理念無法做到統(tǒng)一，在型塑社會保障權(quán)時會發(fā)生理念性的沖突。（2）規(guī)范內(nèi)容之間存在不一致，甚至沖突。（3）社會保障權(quán)的實現(xiàn)和保障效果不盡如人意。
（三）社會保障權(quán)的憲法救濟路徑不健全
根據(jù)我國《憲法》、《立法法》、《行政訴訟法》等相關(guān)法律的規(guī)定，我國公民的社會保障權(quán)的保障采取的是雙軌體制。對于全國人大常委會通過的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方人大制定的地方性法規(guī)，由全國人大和人大常委會審查其合憲法性；對于行政機關(guān)具體行政行為的侵權(quán)，由司法機關(guān)在訴訟中采取具體審查的方式。我國社會保障權(quán)的憲法救濟與其他國家相比有以下兩方面的問題：一是對法律、法規(guī)的違憲、違法審查程序化、規(guī)范化不足；二是在涉及社會保障權(quán)的規(guī)范性文件上，法院在行政訴訟中無權(quán)進行司法審查。
三、我國社會保障權(quán)憲法保障的完善
（一）憲法規(guī)范保障——“社會保障權(quán)”入憲
1、社會保障權(quán)入憲是保障人格尊嚴(yán)的時代要求。
社會保障權(quán)作為一項基本權(quán)利的正當(dāng)性來自人類在社會化和市場經(jīng)濟條件下維護自身生存和人格尊嚴(yán)的正當(dāng)性，人們維護自身的生存和人格尊嚴(yán)是人作為人所應(yīng)有的一項基本權(quán)利，理應(yīng)受到各國政府和全社會的保護。在憲法中明確規(guī)定社會保障權(quán)將立體化人格尊嚴(yán)的保護內(nèi)容，為保障公民有尊嚴(yán)生活提供憲法、法治基礎(chǔ)。
2、社會保障權(quán)入憲符合法治國發(fā)展的目標(biāo)追求。
社會法治國理念是近現(xiàn)代國家建設(shè)中逐漸勃興的國家理念，在該理念下，國家需要向公民有序提供能夠滿足其生存、發(fā)展需要的社會條件。社會保障權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展及在全世界不斷普及便是在社會法治國理念下完成的。因此，將社會保障權(quán)置入憲法典，并在此基礎(chǔ)上型塑出適合本國經(jīng)濟發(fā)展水平的社會保障權(quán)利內(nèi)容是符合社會法治國發(fā)展目標(biāo)追求的努力。
3、社會保障權(quán)入憲有利于完善公民的基本權(quán)利體系。
基于歷史及社會發(fā)展的原因，人權(quán)保護問題一直是我國在國際舞臺上受人詬病和掣肘的主要因素之一。如果將代表著第三代人權(quán)的社會保障權(quán)在憲法典中予以規(guī)定和確認(rèn)，則可在完善我國公民的基本權(quán)利體系國內(nèi)效力的同時，還將進一步提高我國在世界上的正向影響。
具體來講，應(yīng)當(dāng)在《憲法》第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)中將已有條文的內(nèi)容進行整合，對社會保障權(quán)進行完整、有層次地闡述，從而明確社會保障權(quán)的內(nèi)涵及其憲法地位。
（二）制度性保障——建構(gòu)高層級的社會保障法律制度體系
社會保障制度作為一種社會整體的風(fēng)險應(yīng)對機制，作為其制度淵源的規(guī)范性文件自然需要具有統(tǒng)籌的能力。而如前述，我國目前社會保障領(lǐng)域的大量規(guī)范性文件的層級較低，必須對制度體系進行重構(gòu)，制定以法律、法規(guī)為主的社會保障法律規(guī)范體系，打破現(xiàn)有的社會保障城鄉(xiāng)差異及地區(qū)差異的不平衡局面，逐步建立起全國統(tǒng)籌的社會保障制度體系。這是實現(xiàn)公民平等權(quán)的要求，同時這也將有利于我國社會、經(jīng)濟與文化事業(yè)及國家整體的發(fā)展和進步。
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