[ 彭敬貴 ]——(2014-4-23) / 已閱7897次
編者按：我國民事訴訟法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國第一次以立法的形式將公益訴訟納入法制軌道。在民事訴訟法中植入公益訴訟，標志著民事訴訟法由原來主要保護私利正義向側重保護公益正義方向轉變。但究竟何者為公共利益呢？民事訴訟法引入的公共利益所包含的內涵是目前亟須界定的問題。
一、何為“公共利益”
公共利益是相對于一個非開放的圈子內的少數人而言的，即客體對圈子內的大多數人的主客觀統一的意義（價值）。圈子的規模大到整個國家、社會，小到某一個集體。它具有以下幾個特征：
1.公共利益的客觀性
公共利益不是虛構體，也不是個人利益的簡單疊加，它是從個人利益中分離出來的、與公眾利益密切相關的一種獨立的利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，而公共產品和公共服務是其主要的現實的表現形式。
2.公共利益的公共性與社會共享性
較個體利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性特點，即具有很強的社會共享性。從公共產品的非競爭性和非排他性來看，一個使用者對該物品的消費并不減少其他人對該物品的消費，同時這種利益的實現主要依賴以政府為代表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現。從此意義而言，其具有“共有性”和“共同受益性”兩個特點。
3.公共利益的層次性
依據經濟學，公共利益又稱為公共產品，即任何個人無法排他地占有和消費的物品。然而由于公共產品和公共服務具有多樣性、現實性，這使得公共利益表現出一定的層次性。從縱向來說，公共產品包括國際性產品、全國性產品、地方性產品和社區性產品；而從橫向來說，同一層次的公共產品也是多樣化的，如基礎性的公共產品、管制性的公共產品、保障性的和服務性的公共產品。
二、如何界定“公共利益”
1.公共利益的界定主體
通過上述對公共利益特征的分析可以看出，要單純從主觀的角度清晰地界定公共利益是非常困難的。因此，需要有更多客觀性、程序性的標準來對公共利益進行界定，而此時由誰來界定公共利益就顯得尤為重要。縱觀世界各國法律，對公共利益的界定主體的規定不外乎有三種：第一種是由立法機關通過立法程序來界定，具體表現在立法機關確定公共利益的概括性條款；第二種是由行政機關通過行政程序來界定，現實中大量的實務運行過程也正是由其來行使的；第三種是由司法機關綜合各種情況對公共利益作出判斷，一般主要是在處理涉及公共利益的個案。從理論和實踐上來看，對于公共利益的界定，立法、行政、司法主體都無法單獨有效地行使，而應由三機關相互配合、共同行使。立法者只能對此作出概括性的規定，具體的判斷標準則由行政機關來行使。惟在出現糾紛和沖突時，法院才予介入，對造成爭執的理由進行判斷，確定爭執的問題是否屬于公共利益。
2.公共利益的界定標準
公共利益抽象、不確定的特點使得人們很難給其下一個科學確切的定義，但這并不意味著不能確定公共利益的界定標準。筆者認為至少可以從以下四方面進行考量：
（1）比例原則。比例原則源于德國，它具有三層涵義：一是政府采取的手段確實可以實現政府希望實現的目的；二是政府采取的手段是在各種可選擇的手段中對個人或組織權益有最少侵害的；三是受侵害個人或組織的利益不應超過政府所要實現的公共利益。比例原則要求政府機關在實施某種行政行為時，應兼顧行政目標的實現和保護相對人的利益，如果為了實現行政目標（公共利益）可能對相對人的利益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內，使兩者處于適當的比例狀態。
（2）利益衡量原則。利益衡量原則是指依據立法上概括的公共利益標準實施某種行政行為后，能否給社會產生“更高的”公益價值。而“更高的”公益價值并非僅指受益人數量的多少，還包括該行政行為之目的之“質”的問題。此種“質”取決于所涉及的利益較其他利益是否具有明顯的價值優越性。例如，相對于其他法益（尤其是財產性利益），人的生命或人性尊嚴有較高的位階。并且，即使是多數人受益，也不能建立在少數人的痛苦之上；即使多數人同意，也不能剝奪少數人的基本人權。
（3）公平補償原則。在尋求公共利益而不得不讓少數人作出必要犧牲時，必須確立公平補償的原則。有權利損害必有救濟是公平正義的社會價值觀的體現，也是現代法治的基本精神。只有做到公平或公正的補償，才能使公民個人的權益損害降低到最低限度。
（4）正當法律程序原則。公共利益的確認過程應當充分融入正當法律程序的理念。因為公共利益的公共性和社會共享性要求對公共利益進行確認時，必須確保每一個利益集團都有充分的話語權來表達自己的利益訴求。公正程序應當包括五個方面：程序的合法性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性和結果的合理性。
三、我國民事訴訟法中“公共利益”的界定
公共利益的內容是十分廣泛的，那么，哪些公共利益的損害能夠納入法律調整的范圍呢？我國民事訴訟法第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。從該法條的結構分析，筆者認為，該法條的文義重點應是損害社會公共利益的行為，即只要是侵害社會公共利益的行為，法律規定的機關和組織就可以向人民法院提起民事訴訟，而前面的污染環境和侵害眾多消費者合法權益的行為，只是列舉而已。因此，該法條是列舉加概括的模式。然而，損害公共利益的行為多得不勝枚舉，哪些應納入到民事訴訟中，是個難點問題，也是爭議最多的問題。筆者認為，該法條的社會公共利益可從以下幾個方面進行界定：
1.刑事犯罪行為所侵犯的利益應排除
雖然刑事犯罪行為有相當部分會損害社會公共利益和社會管理秩序，但是犯罪行為同時也侵犯了國家的利益。因此，犯罪行為侵害公共利益時，都是屬于刑事公訴案件，應由檢察機關在提起公訴的同時，提出附帶民事訴訟，而不應由有關組織單獨提起民事訴訟。
2.國家利益應予排除
國家是由國家機器組成、由政府作為代表的。作為凌駕于社會之上的政府又具有自己獨立的利益（如政府的權威、政府組成人員的整體利益等），這種獨立的利益往往以國家利益的名義出現，因而與社會公共利益是分離的，國家利益是個人利益與公共利益相矛盾的必然產物，介乎于公共利益和個人利益之間。因此，若存在損害國家利益的行為，應由政府作為代表，通過行政管理手段予以維護。
3.能夠納入民事訴訟范圍的公共利益，還應包含以下內涵
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