[ 福建廈門：張濤 ]——(2015-8-29) / 已閱17793次
鄒議《行政復議法實施條例》第29條與行政復議的受理之間的關系
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筆者在2014-2015年發動多起行政復議，并就“《實施條例》第29條與行政復議的受理/不受理”與多個行政復議機關發生爭議。
現筆者根據自身的訴訟經驗，就“行政復議的受理與《行政復議法實施條例》第29條”之間的邏輯關系提出一家之言，僅供參考。
一、與行政復議的受理標準有關的法條以及分析
根據《中華人民共和國行政復議法》第17條的規定，行政復議機關收到行政復議申請后，應當作出如下三種反應：
（一）行政復議機關認為不符合《中華人民共和國行政復議法》規定的行政復議申請，必須在5日內以書面形式向申請人作出決定不予的受理；
（二）行政復議機關認為符合《中華人民共和國行政復議法》規定但不屬于該機關受理的行政復議申請，必須在5日內向申請人作出內容為“向有關行政復議機關提出”的告知；
（三）除此之外，行政復議機關必須決定受理行政復議，而且審理期限從行政復議機關負責法制工作的機構收到之日算。
二、行政復議機關無權以《實施條例》第29條為由拒絕受理
請眾位看官注意該條款中的“補正申請材料所用時間不計入行政復議審理期限”部分。
何謂“行政復議審理期限”？
眾所周知，所謂“行政復議審理期限”，指的是行政復議案件從（立案）受理之日到審理終結之日的期間；而對于特定的行政復議案件而言，“行政復議審理期限”的產生，就意味著一定有“行政復議案件的‘立案受理（之日）’的產生”。
實際上，從“《中華人民共和國行政復議法》明文規定‘5日是指工作日’、而《實施條例》并未有類似規定”的情節來看，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第29條規定的“自收到該行政復議申請之日起5日”的期限短于《中華人民共和國行政復議法》第17條規定的“‘5日’的審查期限”。
這就意味著：雖然行政復議機關作出“書面通知申請人補正行政復議申請材料”的期限短于“行政復議受理標準”的審查期限；但是，一旦行政復議機關作出“書面通知申請人補正行政復議申請材料”的舉動，就意味著行政復議機關已經認定“相關行政復議符合《中華人民共和國行政復議法》的規定（也就是《實施條例》第28條規定的7個受理要件）”。
實際上，《實施條例》第29條的法理類似于《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第44條第2款規定的“前款所列情形可以補正或者更正的，人民法院應當指定期間責令補正或者更正；在指定期間已經補正或者更正的，應當依法受理”，即：行政復議的主要要件符合，但是次要要件有“申請材料不齊全”或者“表述不清楚”的情形，而且這些情形影響到案件的正常審理（但不影響受理），那么行政復議機構有義務“通知申請人補正”，遂有《實施條例》第29條的規定，而且該法條還專門對“通知補正期限（5日內）”和“通知形式（書面）”作了限制性規范，以符合“把權力關進制度的牢籠里、禁止公權肆意妄為”的相關精神。
對應的，如果相關行政復議有”根本不符合《中華人民共和國行政復議法》規定“或者”雖然符合《中華人民共和國行政復議法》規定但不屬于該機關受理”的情形，行政復議機關就不應該進入審理程序（甚至不得書面通知當事人補正），而是必須在法定的5個工作日內向申請人作出“不予受理”的書面通知或者“向有關行政復議機關提出”的告知。
綜上所述，行政復議機關無權以《實施條例》第29條作為“逾期（收到行政復議之日）未受理”的抗辯，只能以此作出“未在受理之日起60日內審結行政復議案件”的抗辯。
三、《實施條例》第29條在實踐中表現的幾種情況以及該條款與審限的關系
既然如前所述，那么是不是行政復議機關“以《實施條例》第29條作為‘未在受理之日起60日內審結行政復議案件’”的抗辯，都是合法的呢？
這就是本文接下來要探討的話題。
一般而言，接到書面通知的申請人可以自主決定是否在行政復議機關指定的期限內補正，而“無正當理由逾期不補正”有兩種表現形式：其一，接到書面通知后置之不理；其二，接到書面通知有所回復，但是回復內容中明確表示出“不補正”的意思。
現筆者對于這三種情況分別加以分析：
（一）申請人在行政復議機關指定的期限內補正的，行政復議的受理之日依然為行政復議機關收到行政復議材料起算之日，但是行政復議機關的審理期限為“60日+‘從行政復議機關（機構）書面發出通知之日至行政復議機關收到補正材料之日（的期間）’”；行政復議機關即使超過60日未向復議申請人作出行政復議也不一定屬于“期限違法”的情形。
（二）申請人接到書面通知后置之不理的，行政復議機關一般會“視為申請人放棄行政復議申請”；
（三）“申請人接到書面通知有所回復，但是回復內容中明確表示出‘不補正’的意思”，行政復議機關可能會采納申請人的意見，也可能不采納。那么，該情形就根據行政復議機關的決定發生兩種不同的情況：
1.不予采納的，同前述第（二）種情形；
2.采納的，行政復議的受理之日依然為行政復議機關收到行政復議材料起算之日，但是因從未發生過“‘補正申請材料’的行為”而不發生“補正申請材料所用時間不計入行政復議審理期限”的法律后果，行政復議機關超過60天方才項復議申請人作出行政復議或者經行政復議機關的負責人批準延長后超過90日的，必然屬于“期限違法”的情形。
四、復議申請人與行政復議機關因《實施條例》第29條而發生爭議的處理
（一）審判實踐中，雙方當事人發生爭議的主要為焦點就在于“無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復議申請”的合法性；對此，筆者根據《中華人民共和國行政訴訟法》第6條和第49條第（3）項做出分析，并得出“無論何種情形，行政復議機關一旦行使《實施條例》第29條的職權而且逾期未受理行政復議的，面臨的都應當是敗訴的結局”的結論。
一般而言，復議申請人的起訴事由為“行政復議機關未依法履行‘受理行政復議’”的法定職責，而審判機關可能會審查下列幾種結果：
1.行政復議機關對受理訟爭行政復議沒有管轄權的；
對于這種情況而言，不存在“行政復議機關未依法履行‘受理行政復議’”的事實，那么審判機關應當以相關訴訟不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第49條第（3）項為由裁定駁回起訴。
2.訟爭行政復議不符合《實施條例》第28條要件（不含管轄要件）的；
對于這種情況而言，審判機關應根據《中華人民共和國行政訴訟法》第6條作出“確認行政復議機關未履行《行政復議法》第17條規定的‘決定不予受理，并書面告知申請人’職責違法”的判決（被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義）。
3.訟爭行政復議完全符合《實施條例》第28條要件，但是“行政復議機關要求補正的申請材料”屬于“行政復議‘申請材料不齊全’或者’表述不清楚’”的；
對于這種情況而言，因“（復議申請人）無正當理由逾期不補正”的消極行為而發生了“視為申請人放棄行政復議申請”的情形，即（除申請復議期限受到影響外）“視為申請人未提交行政復議申請”的法律后果，在這種形態下亦不存在“行政復議機關未依法履行‘受理行政復議’”的事實，則審判機關也應當以相關訴訟不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第49條第（3）項為由裁定駁回起訴。
4.訟爭行政復議完全符合《實施條例》第28條要件，同時“行政復議機關要求補正的申請材料”不屬于“行政復議‘申請材料不齊全’或者’表述不清楚’”的。
對于這種情況而言，行政復議機關一旦以為由逾期未受理行政復議，則徹底屬于“不履行行政復議法定職責”的情形，后果不言而喻。
（二）“視為申請人放棄行政復議申請”的表現形態
——參照現行的“立案審查規定”對于“告知補正”的法律審查標準。
1.對于前述《中華人民共和國行政復議法實施條例》第29條規定的“無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復議申請”究竟實行“告知（宣告）生效”還是“附條件生效（條件成就時自動生效）”的問題，筆者指出：
（1）“期滿后發生‘視為撤回復議申請’的效力以行政復議機關明示宣告為依據”的，“行政復議機關要求補正的材料的通知”屬于處分權利義務的行政行為，行政復議申請人有權對于“行政復議機關明示宣告‘視為撤回復議申請’”的行為提出行政訴訟；
（2）“期滿后發生‘視為撤回復議申請’的效力自動成就”的，“行政復議機關要求補正的材料的通知”屬于行政指導行為而非處分權利義務的行政行為，審判機關在審理行政案件時宜在裁判理由中對于“行政指導是否合法以及合理”作出評價，但不宜作為行政行為進行審判。
那么，審判機關在審理行政案件時宜在裁判理由中對于“行政指導是否合法以及合理”作出的評價一旦為不合法，那么就應當對于相關行政復議是否符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第27條和第28條進行審查，符合第28條要件的，則判決行政復議機關受理行政復議不符合第28條要件得，亦應作出被訴行政行為違法的判決。
2.筆者認為，參照最高人民法院《關于人民法院登記立案若干問題的規定》第7條規定的“當事人在指定期限內沒有補正的，退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴、自訴的，裁定或者決定不予受理、不予立案”和“ 經補正仍不符合要求的，裁定或者決定不予受理、不予立案”，應當按照“期滿后發生‘視為撤回復議申請’的效力以“行政復議機關的明示宣告”為標志，并賦予當事人對“視為撤回復議申請”尋求行政訴訟救濟的手段。
值得說明的是：行政復議申請人雖然要為自身不當判斷“無須補正”的決定承擔法律后果，但是不享有“回復行政復議機關的義務”；審判機關認為“行政復議申請人判斷‘無須補正’得當”的，不應附加“回復行政復議機關”的義務。
與本文有關的法條：
《中華人民共和國行政復議法》
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