[ 王克先 ]——(2016-4-25) / 已閱12754次
行政行為先予執行實務探討
王克先 呂凱利 浙江新時代律師事務所
[內容提要] 行政行為先予執行與民事訴訟中的先予執行有所不同，行政行為先予執行除了行政訴訟期間先予執行外，還有非訴行政行為先予執行。行政訴訟期間先予執行，是指人民法院在終審判決前，為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，依行政機關或權利人的申請裁定義務人先行履行行政行為確定義務。非訴行政先予執行，是在沒有訴訟的情形下，為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，人民法院依行政機關或權利人的申請依法義務人先行履行行政行為確定義務。為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，行政行為先予執行很有必要，基于現實需要，行政行為先予執行制度應予完善而不是摒棄。
[關鍵詞] 行政行為 先予執行 法律依據 完善
一、問題的由來
某國土資源局申請人民法院強制執行某公司違法占地案：國土資源局在對某公司違法占地行為進行執法檢查時，該公司僅修建了圍墻，但在國土資源局作出行政處罰決定時，該公司已在違法占用的土地上建設了廠房，該公司不服行政處罰決定提起行政訴訟時，該公司已安裝了設備，待人民法院作出終審判決，國土資源局申請人民法院強制執行時，該公司已在生產。
2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》將1990《行政訴訟法》規定的三個月起訴期限修改為六個月，將三個月內作出一審判決修改為六個月，二個月內作出終審判決修改為三個月。更長的起訴期限和審理期限，雖有助于行政管理相對人充分維護自身權益，人民法院有充裕的時間審理行政案件，更好地實現司法公正，但也會影響行政效率，有時還會因行政管理相對人權利濫用損害國家利益、公共利益或者他人合法權益。
行政行為效力未經人民法院終審判決確認，甚至未進入訴訟程序時，行政機關或權利人可否要求人民法院裁定義務人先行履行行政行為確定義務呢，這就涉及到行政行為的先予執行。
二、行政行為先予執行的概念
行政行為先予執行與民事訴訟的先予執行有所不同，除了類似于民事訴訟先予執行的行政訴訟期間先予執行外，還有非訴行政行為先予執行。
（一）行政訴訟期間先予執行
1、行政訴訟期間先予執行的概念
行政訴訟期間先予執行，是指人民法院在終審判決前，為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，依行政機關或權利人的申請裁定義務人先行履行行政行為確定義務。
行政訴訟的提起是行政訴訟期間先予執行的前提，行政訴訟期間先予執行必須是在行政訴訟過程中。一般情況下，在訴訟期間，法院不會準予強制執行被訴行政行為，只有為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，才依法裁定義務人先行履行行政行為確定義務。
2、行政訴訟期間先予執行的法律依據
1990年《行政訴訟法》并沒有先予執行的規定。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《執行行政訴訟法司法解釋》）第九十四條規定，在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保。確立了行政訴訟期間先予執行制度。
由于有的地方濫用了行政訴訟期間先予執行，受到人們的抨擊，人民法院受到巨大的壓力。2011年9月9日最高人民法院發布了《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》，通知第三條、必須嚴格控制訴訟中的先予執行中規定：對涉及征地拆遷申請法院強制執行的案件，……凡是當事人就相關行政行為已經提起訴訟，其他當事人或有關部門申請先予執行的，原則上不得準許，確需先予執行的，必須報上一級法院批準。
1990《行政訴訟法》于2014年作了修訂，《行政訴訟法新舊法銜接的幾個具體問題》一文認為，新《行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《適用行政訴訟法司法解釋》）2015年5月1日實施后，最高人民法院以前發布的司法解釋與新《行政訴訟法》及《適用行政訴訟法司法解釋》規定不一致的，不再適用；最高人民法院以前發布的司法解釋與新《行政訴訟法》和《適用行政訴訟法司法解釋》規定不沖突的，仍可以繼續適用。
應該說，《執行行政訴訟法司法解釋》與新《行政訴訟法》及《適用行政訴訟法司法解釋》并不沖突，仍可以繼續適用。
3、《行政訴訟法》第五十六條與九十七條的沖突
《行政訴訟法》第五十六條規定：訴訟期間，不停止行政行為的執行；并規定了例外情形。這就是說，訴訟期間，不停止行政行為的執行是原則，停止執行是例外。除了例外情形，即使行政行為處于法院司法審查階段，它仍然具有執行力，仍然可以通過行政管理相對人自動履行，行政機關自行實施強制執行得以實現，甚至人民法院也可以裁定先予執行。但《行政訴訟法》第五十六條與第九十七條似乎存在沖突，第九十七條規定，公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。這使人對訴訟期間不停止行政行為的執行產生了疑惑，直接的后果是人民法院不敢采用先予執行措施。
4、行政訴訟期間先予執行的現實意義
訴訟期間被訴行政行為的合法性存在爭議，在法院終審判決前，行政行為的最終效力是待定的，因此行政訴訟期間先予執行存在一定的風險。但是行政機關應具有高效性，如果一個合法的行政行為不能得到強有力的實施，將會造成難以彌補的損失，其實質是損害國家利益、公共利益或者他人合法權益。現實社會中存在多種緊急的情況，如果被訴行政行為不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，此時行政訴訟期間先予執行是必要的。
（二）非訴行政行為先予執行
1、非訴行政行為先予執行的概念
非訴行政先予執行，是指在沒有訴訟的情形下，為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，人民法院依行政機關或權利人的申請裁定義務人先行履行行政行為確定義務。
即行政行為一經作出，如不立刻執行，就可能給國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益造成不可彌補的損失時，行政機關或者行政行為確定的權利人可申請人民法院先予執行。
2、非訴行政行為先予執行法律規定及演變
《執行行政訴訟法司法解釋》第九十四條規定的先予執行，前提是在行政訴訟期間中，而非訴行政行為先予執行顯然不適用該條。行政訴訟的提起是先予執行的前提，行政訴訟的提起又完全取決于行政管理相對人或利害關系人，于是產生非訴行政行為先予執行的問題。
1990、2015《行政訴訟法》及其司法解釋均找不到非訴行政行為先予執行的規定。《最高人民法院關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》第五條、改進和加強非訴行政案件審查執行,確保各項應對措施落到實處，規定：高度重視與“保增長、保民生、保穩定”密切相關的行政行為的非訴執行工作，對于行政機關和權利人依法提出的非訴執行申請，人民法院要盡可能縮短審查期間，及時審查，及時執行。情況緊急需要先予執行的，可以依法先予執行。這就說非訴行政行為先予執行的依據。
但《最高人民法院關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》第三條、必須嚴格控制訴訟中的先予執行，規定：對涉及征地拆遷申請法院強制執行的案件，凡是被執行人尚未超過法定起訴期限的，一律不得受理。也就是說，對涉及征地拆遷非訴行政行為先予執行一律不得受理。
從《行政強制法》有關立即執行條款的立法本意和上下文的規定來看，即使是情況緊急，行政機關也仍然要在法定的申請復議或者提起行政訴訟的期限屆滿后才能申請立即執行。由此引伸，《行政強制法》實施后，法定申請復議或者提起行政訴訟的期限屆滿前，先予執行徹底失去依據。
3、非訴行政先予執行的現實意義
非訴行政行為先予執行是基于重大國家利益和社會公共利益的考慮，情況緊急，為避免國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，提高行政效率，建立非訴行政行為的先予執行制度，是十分必要的。
三、人民法院不受理行政機關申請強制拆除違法的建筑物、構筑物、設施的非訴行政執行。
《行政強制法》第四十四條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。
2013年4月3日起施行《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》規定：對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請
四、行政執行復議程序
《行政強制法》第五十六條第二款規定，行政機關對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起十五日內作出是否受理的裁定。第五十八條第二款規定，行政機關對人民法院不予執行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起十五日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起三十日內作出是否執行的裁定。
復議程序的創設，賦予行政機關對不予受理裁定和不予執行裁定的救濟權，同時增加了行政行為獲得司法認可支持的可能性，充分發揮了行政強制執行的作用。
五、行政訴訟期間先予執行案例
2015《行政訴訟法》施行后，多數人認為行政訴訟期間先予執行已被取消。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》關于行政訴訟期間先予執行規定缺乏上位法的依據，一時行政訴訟期間先予執行幾乎消聲匿跡。
2016年3月17日9時許，武漢市江漢區香港路與三眼橋北路交叉路口開進數臺重型挖土機，對一棟房屋實施拆除。
據悉，這是2015《行政訴訟法》施行后，公開見報的全國首例行政訴訟期間先予執行案件。
據報道，因武漢市地鐵6號線三眼橋北路站項目建設的需要，2013年10月2日，武漢市江漢區人民政府（簡稱江漢區政府）發布了江漢房征決字[2013]第5號《房屋征收決定公告》，同時公告的還有《補償方案》。
吳某、李某共同擁有位于武漢市江漢區香江新村某樓房1層，建筑面積為287.51平方米的房屋，正好在房屋征收范圍紅線內。在《補償方案》確定的簽約期內，吳、李未能與房屋征收部門就房屋征收補償達成協議。
根據房屋征收部門的申請，2015年4月22日，江漢區政府作出《房屋征收補償決定》，提出貨幣補償和房屋產權置換兩種補償方式，由吳、李選擇。
吳、李對該《房屋征收補償決定》不服，提出要3000萬元補償。協商未果，吳、李向武漢市人民政府申請行政復議，請求撤銷江漢區政府的《房屋征收補償決定》。復議請求被駁回。
吳、李對武漢市人民政府的復議決定不服，2015年10月8日向武漢市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷武漢市人民政府的行政復議決定和江漢區政府作出的《房屋征收補償決定》。
案件審理期間，江漢區政府以吳、李被征收房屋未能及時拆遷，致使原定于2016年底完工的武漢地鐵6號線工程實施受到嚴重影響，且該房屋存在嚴重安全隱患，影響市民出行安全等為由，申請武漢市中級人民法院先予執行《房屋征收補償決定》。同時，江漢區政府按照法律規定作出書面承諾，并提供了中國銀行武漢江漢支行營業部征收專戶賬號，以余額2.28億元的款項做擔保。
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