[ 陳召利 ]——(2019-11-8) / 已閱7716次
公立醫院如何規范制定章程？
作者：陳召利，江蘇云崖律師事務所合伙人
《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》（國辦發〔2017〕67號）規定，“各級各類醫院應制定章程。”《國務院辦公廳關于改革完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》（國辦發〔2018〕63號）規定，“各級各類醫院要按照健全現代醫院管理制度的要求，制定醫院章程，建立決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的治理機制，自覺接受行業監管和社會監督。”國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號) 規定，“到2020年，全國所有醫院完成章程制定工作。”但是，章程對于公立醫院是個新生事物，如何規范制定，許多公立醫院無所適從。筆者梳理了我國現行法律、法規、政策性文件有關公立醫院章程的規定，予以歸納總結，以期對公立醫院章程的制定有所幫助。
一、 公立醫院章程制定的主要依據
1. 《中華人民共和國民法總則》；
2. 《事業單位法人登記條例》；
3. 《事業單位法人登記條例實施細則》；
4. 國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》（國辦發〔2011〕37號）；
5. 《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》（國辦發〔2017〕67號）；
6. 中共中央辦公廳《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》 (中辦發〔2018〕35 號)；
7. 國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號)；
8. 中央編辦《事業單位章程示范文本》（2012年5月24日）；
9. 中國醫院協會《公立醫院章程范本》（2019年7月6日）。
二、 公立醫院章程的主要內容
《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》（國辦發〔2017〕67號）規定，“醫院章程應包括醫院性質、辦醫宗旨、功能定位、辦醫方向、管理體制、經費來源、組織結構、決策機制、管理制度、監督機制、文化建設、黨的建設、群團建設，以及舉辦主體、醫院、職工的權利義務等內容。醫院要以章程為統領，建立健全內部管理機構、管理制度、議事規則、辦事程序等，規范內部治理結構和權力運行規則，提高醫院運行效率。制定公立醫院章程時，要明確黨組織在醫院內部治理結構中的地位和作用。”
中共中央辦公廳《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》 (中辦發〔2018〕35 號) 規定，“把黨建工作要求寫入醫院章程。公立醫院章程要明確黨組織的設置形式、地位作用、職責權限和黨務工作機構、經費保障等內容要求，明確黨委研究討論醫院重大問題的機制，把黨的領導融入醫院治理各環節，使黨建工作要求得到充分體現。”
國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號)規定，“章程應當包含的有關事項。醫院的舉辦主體、登記名稱、簡稱、英文譯名等，醫院的地址；醫院性質（包括所有制形式和經營目的）、辦醫宗旨、功能定位、辦醫方向、創新發展目標；黨建工作要求、管理體制、組織結構、決策機制、管理制度、監督機制、文化建設、群團建設；經費來源、資產屬性、使用原則和管理制度，藥品、高值醫用耗材采購管理制度，接受捐贈的規則與辦法；醫院領導人員的選拔任用、聘任管理、考核評價和退出等機制；醫院的分立、合并、終止及所有制變更事由，終止后資產的處理辦法；辦醫主體、醫院、職工的權利義務；醫院與相關社會組織關系；章程修改的啟動、審議程序，章程解釋權歸屬，以及需要在章程中規定的其他事項。公立醫院章程應當明確其履行公益性的具體要求。對于建立法人治理結構的醫院，章程中應當明確法人治理結構的相關內容。”
為配合推進國家衛生健康委醫院章程試點工作，2019年7月6日，中國醫院協會在2019中國醫院大會上發布了《公立醫院章程范本》。這是國內第一個由行業協會發布的醫院章程范本，共六章八十四條，詳細界定了醫院基本情況、外部治理體系、內部治理體系、醫院員工、運行管理等各方面。
總的來說，我們認為，章程是醫院依法自主辦院、實施管理、履行公益性的基本綱領和行為準則。醫院制定章程應當語言準確、簡潔、規范，條款內容應當明確、具體，具有可操作性。但是，上述政策性文件和《公立醫院章程范本》規定的章程事項并不完全一致，內容包羅萬象，規定過細，嚴重偏離了章程的“基本綱領和行為準則”屬性，可操作性不強。醫院不應當求全求大，寄希望章程規定醫院所有的內部管理制度，而應當先制定章程，再以章程為依據，進一步制定內部管理制度及規范性文件。
公立醫院作為事業單位法人，同樣應當遵守我國法律關于事業單位法人的有關規定。《事業單位法人登記條例實施細則》第三十九條明確規定，“事業單位章程應當包括下列事項：
（一）名稱；
（二）宗旨和業務范圍；
（三）組織機構（法人治理結構）；
（四）資產管理和使用的原則；
（五）章程的修改程序；
（六）終止程序和終止后資產的處理辦法；
（七）需要由章程規定的其他事項。”
中央編辦于2012年5月24日印發的《事業單位章程示范文本》對公立醫院章程的制定同樣具有重要的參考價值。
關于公立醫院的法人治理結構，《民法總則》第八十九條關于“事業單位法人設理事會的，除法律另有規定外，理事會為其決策機構。事業單位法人的法定代表人依照法律、行政法規或者法人章程的規定產生。”國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》（國辦發〔2011〕37號）規定“事業單位章程應當明確理事會和管理層的關系，包括理事會的職責、構成、會議制度，理事的產生方式和任期，管理層的職責和產生方式等。事業單位章程草案由理事會通過，并經舉辦單位同意后，報登記管理機關核準備案。”
綜上所述，我們認為，公立醫院章程應當載明下列事項：
（一） 舉辦主體的名稱；
（二） 醫院的名稱、地址；
（三） 宗旨、業務范圍；
（四） 經費來源、開辦資金；
（五） 醫院的機構（黨組織、理事會、管理層、監事會（如設）、職工代表大會等）及其產生辦法、職權、議事規則；
（六） 法定代表人；
（七） 資產管理和使用的原則；
（八） 章程的修改程序；
（九） 終止程序和終止后資產的處理辦法；
（十） 需要由章程規定的其他事項。
三、 公立醫院章程的制修訂程序
國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號) 規定，公立醫院按照以下程序制修訂章程。
（一）已經執業的公立醫院。
1.成立起草組。醫院應當按照民主、公開的原則，成立由醫院黨委、行政領導、醫院各類專業委員會負責人、醫務人員代表、相關醫院管理專家、辦醫主體和上級主管部門代表組成的起草組，開展起草或修訂工作。
2.起草、修訂與廢止。醫院起草或修訂章程應當深入研究、分析醫院的特色與需求，總結實踐經驗，廣泛聽取各方需求與意見，形成章程草案或章程修訂案，經院長辦公會討論并提交黨委會審議后，由職工代表大會通過。章程起草或修訂組織負責人，應當就章程起草或修訂情況與主要問題，向職工代表大會作出說明。章程草案或修訂案經討論審議后，應當形成章程送審稿，經舉辦主體和上級主管部門同意后，以醫院名義發布，報送登記管理機關備案。接受備案的登記管理機關應當將備案的章程分送同級各相關單位。
醫院發生分立、合并、終止、所有制變更，或者名稱、類別、級別、辦醫宗旨、辦醫方向、管理體制變化等重大事項的，應當依據章程規定的程序，對章程進行修訂、廢止。
（二）新設置的公立醫院。
新設置的醫院申請執業登記時，應當按照《醫療機構管理條例》及其實施細則，向執業登記機關提交包括章程在內的規章制度材料。執業登記機關應當對章程送審稿的合法性、規范性以及制定程序進行審查，并于收到審核申請45日內完成審核。
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