[ 王禮仁 ]——(2019-11-18) / 已閱8386次
超期服役的民政機關撤銷婚姻制度應當“退休”不得“返聘”
王禮仁
【摘要】民政機關撤銷婚姻是“兩無”時期越俎代庖的產(chǎn)物。隨著無效婚姻制度與行政程序的建立，實現(xiàn)了從“兩無”到“兩有”的根本性轉變，民政機關撤銷婚姻不僅缺乏正當性，而且導致在上下行政機關以及行政機關與法院之間來回“推磨”，案件久拖不決。特別明顯的是，脅迫結婚與疾病結婚是民事脅迫和欺詐行為，屬于典型的民事案件，現(xiàn)行婚姻法第11條規(guī)定的民政機關撤銷脅迫結婚，因其缺乏可操作性，已名存實亡，沒有必要保留并增加民政機關撤銷疾病結婚的內(nèi)容。脅迫結婚與疾病結婚不屬于民政機關管轄范圍，在理論上具有高度共識，在立法技術上修改簡單。據(jù)此，建議刪除民法典婚姻家庭編草案三審稿第829條、第930條中“婚姻登記機關”撤銷脅迫結婚和疾病結婚的內(nèi)容。
【關鍵詞】民法典草案；民政機關；撤銷脅迫與疾病結婚；應當刪除
我長期關注和研究婚姻效力的實體認定與救濟程序，發(fā)表這方面的各類文章60余篇，接受了大量來自全國各地當事人關于登記婚姻效力糾紛疑難案件的法律咨詢，收集涉及婚姻效力的案例近萬例，其中包括數(shù)千例婚姻效力行政復議與行政訴訟案例。
我反復研究認為，無論是從科學性考察，還是從可操作性考察，民政機關（婚姻登記機關）不宜成為撤銷婚姻的主管機關，尤其是脅迫結婚與疾病結婚這種典型的民事案件，完全不應成為民政機關主管范圍。
鑒于我發(fā)表反對適用行政程序（行政復議與行政訴訟）處理婚姻效力的文章很多，這里主要說明脅迫結婚與疾病結婚不屬婚姻登記機關撤銷范圍。
一、民政機關撤銷婚姻是“兩無”時期越俎代庖的產(chǎn)物
1986年《婚姻登記辦法》規(guī)定民政機關撤銷違法婚姻是“兩無”（沒有無效婚姻制度與行政程序）時期的產(chǎn)物，其目的在于彌補無效婚姻制度。這雖是越俎代庖的權宜之計，但由于當時既沒有法定無效婚姻要件的約束，也沒有行政復議和行政訴訟程序的監(jiān)督，民政機關撤銷婚姻無論是否正確，都有“一錘定音”的效果，給人們留下了民政機關撤銷婚姻具有可行性與簡便性的印象。這也是至今有人仍然主張民政機關撤銷婚姻的重要原因。
二、在“兩有”時期民政機關撤銷婚姻的弊端日漸顯現(xiàn)
1990年10月1日我國第一部行政訴訟法實施（行政復議條例和行政復議法等行政程序法相繼產(chǎn)生），2001年我國婚姻法設立了無效婚姻制度。隨著無效婚姻制度和行政程序的建立，實現(xiàn)了從“兩無”到“兩有”的根本性轉變，民政機關“越俎代庖”的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。民政機關不僅缺乏審查婚姻效力的的職能和能力，而且受無效婚姻法定條件與行政程序的嚴格約束，兩無”時期隨意撤銷的“簡便性”一去不復返。 “相反則滋生行政訴訟，導致在行政機關與法院來回“推磨”，久拖不決。
民政機關和行政程序撤銷婚姻不僅使民政機關充當無過錯被告的 “冤大頭”，還滋生了“一卡二亂三慢”和“八大怪像”。這里僅列舉“八大怪像”之一即“省級政府斷婚姻”的兩個案例：
【案例1】黑龍江省人民政府行政復議導致久拖不決案
黑龍江省一起行政程序撤銷婚姻案件，從基層民政局復議到省民政廳、省人民政府行政復議和行政答復達17次之多，并引起4次行政訴訟，從2013年到2018年歷時5年才審結。其中如何理解黑龍江省人民政府的行政復議決定，則是造成久拖不決的重要原因之一。當事人擬起訴黑龍江省人民政府，因種種原因沒有成訴。
【案例2】海南省人民政府行政復議被告案
海南省萬寧市一起婚姻效力案，民政機關和政府機關先后作出七次處理決定，法院六次判決。其中海南省人民政府作出兩次行政復議決定，海南省人民政府也因此成為行政訴訟的被告，海南省高級人民法兩次作出行政判決。
“省級政府斷婚姻”，這在世界法制史可能還是一大奇觀。同時，從上述兩個案例中還可以看出如下問題：
1.低效率高成本，浪費社會資源。一個普通的婚姻效力案件，竟然需要由各級民政機關和政府機關參與，直至省級人民政府作出行政復議決定，案件延宕五年之久。其效率之低成本之大，顯而易見。
2. 不能終局，滋生行政訴訟。行政機關（民政機關和各級政府）撤銷婚姻容易滋生行政訴訟，使行政機關處理決定事實上成為徒勞或無效，不如直接由法院民事處理簡單快捷。
3.職能錯位。婚姻效力認定屬于民事案件，由行政機關甚至省級人民政府判斷婚姻是否有效，是典型的“越俎代庖”。 一個普通婚姻效力案件，由各級行政機關處理，以致由省人民政府數(shù)次行政復議，省高級法院數(shù)次判決，案件久拖不決，其社會成本之大，與案件之普通，形成巨大反差，其根本原因在于職能錯位所致。
4.行政程序的審查對象、判決標準等不適用婚姻效力。在上述黑龍江省婚姻效力案件中，正是因為黑龍江省人民政的行政復議決定認定原“婚姻登記行為違法”，責令原登記機關“依法處理”，才由此造成了案件的復雜化。此案雖經(jīng)當事人反復訴訟，婚姻最終得以認定有效，但時間之長，訴訟之難，當事人苦不堪言。
婚姻效力的真正訴訟標的或審查對象是“婚姻關系”。而行政程序的審查對象是“婚姻登記行為”，即對婚姻登記行為的合法性審查，并通過撤銷婚姻登記行為或確認婚姻登記行為無效的形式實現(xiàn)否定婚姻效力的目的。行政程序的審查方式不僅十分扭曲，而且是“隔皮瘙癢”，沒有抓住婚姻關系的實質，無法準確判斷婚姻效力，導致大量登記行為違法，但不影響婚姻效力的婚姻被撤銷。
這里僅列舉了“省級政府斷婚姻”一種現(xiàn)象，即使沒有牽涉省級政府的案件，行政程序撤銷婚姻都要把民政機關或政府機關牽涉進來，并引起行政訴訟，一個普通的婚姻效力認定往往需要三五年。不僅如此，行政程序還導致離婚與婚姻效力認定程序分離，人為制造復雜化。如原告起訴離婚，被告對婚姻效力提出異議時，法院則要求當事人另行通過行政程序確認婚姻效力。當事人打完行政官司后，婚姻未被撤銷則又要回到民事程序打離婚官司，而婚姻被撤銷也要回到民事程序打財產(chǎn)分割或子女撫養(yǎng)官司，使一場官司變成兩場官司甚至數(shù)場官司。但如果廢除行政程序處理婚姻效力，則可在民事離婚訴訟中將離婚與婚姻效力訴訟合并審理，一次性解決，簡便快捷。
無論是從正當性還是效率上考察，“超期服役”的民政機關撤銷婚姻制度應當“退休”，而且不能“返聘”。只有徹底廢除民政機關撤銷婚姻制度，才能從根本上為行政訴訟“斷奶”，實現(xiàn)科學高效的民事訴訟一元機制。
三、民政機關撤銷脅迫結婚與疾病結婚的規(guī)定缺乏科學性與操作性
民法典草案三審稿規(guī)定的婚姻登記機關與人民法院都是撤銷脅迫結婚與疾病結婚執(zhí)法主體。這一規(guī)定缺乏科學性與操作性。
（一）脅迫結婚與疾病結婚不適用行政程序
當事人一方脅迫他人結婚或者隱瞞疾病與他人結婚，屬于民事脅迫和民事欺詐，其民事案件性質可謂大道至簡。民法典草案規(guī)定民政機關屬于撤銷脅迫結婚與疾病結婚的主管單位之一，適用行政程序撤銷婚姻，必將面臨諸多障礙和不便。
首先，面臨是否行政復議受案范圍問題。
現(xiàn)在民政機關撤銷婚姻不像過去想撤就撤，而要適用行政復議程序審查決定。根據(jù)行政復議法第九條規(guī)定，行政機關受理行政復議的條件是“公民認為具體行政行為侵犯其合法權益的”的情形。而脅迫結婚與疾病結婚，完全是當事人的脅迫和欺詐民事行為，根本不是行政機關的“具體行政行為侵犯公民的合法權益”，明顯不符合行政復議受理條件。
其二，行政程序審查的對象不適用脅迫結婚與疾病結婚
行政程序審查的對象是行政行為的合法性，而脅迫結婚或隱瞞疾病根本不涉及行政行為違法問題。行政程序審查脅迫結婚和疾病結婚的效力，實際上是審查當事人的民事行為效力，即有無違反意志和欺詐。這顯然與行政復議的性質不符。
其三，民政機關沒有職能和能力判斷是否脅迫或隱瞞疾病
民政機關的基本職能是結婚登記與離婚登記，而且是主要是形式審查，沒有判斷婚姻有效與無效的職能。民政機關更沒有能力判斷當事人是否屬于脅迫或隱瞞疾病。這需要法院通過舉證質證等審判形式認定。
其四，民政機關撤銷婚姻會發(fā)生三種可能
由于民政機關受其職能和能力所限，民政機關撤銷婚姻會出現(xiàn)三種可能：
一是設置苛刻的受理條件，原則上不受理。目前民政撤銷脅迫結婚的受理條件是需要有公安證明或法院判決等，且沒有子女財產(chǎn)爭議，民政撤銷脅迫結婚形同虛設。相反，則導致大多當事人 “誤入歧途”，空跑一趟后重返民事，或以行政不作為提起行政訴訟。
二是受理后又以不符合受理條件作出程序性駁回。此則可能引起當事人以行政不作為而提出行政訴訟。
三是受理后做出實質上的撤銷或不撤銷決定。但無論撤銷或不撤銷，只要一方不服，則會提出行政訴訟。行政復議實際上是一個無效而多余的環(huán)節(jié)。
其五，民政機關撤銷婚姻引起的行政訴訟同樣存在功能性障礙
行政訴訟審查對象同樣是對行政行為的合法性審查。但脅迫結婚與疾病結婚有效無效，還是要審查當事人有無脅迫和欺詐才能作出正確判斷，這與行政訴訟的本質和功能不符。
（二）民政機關撤銷脅迫結婚的現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)名存實亡
1.民法典草案和婚姻登記條例規(guī)定民政機關撤銷脅迫結婚的原因
民法典草案之所以規(guī)定脅迫結婚與疾病結婚民政機關可以撤銷，分析起原因，可能是現(xiàn)行婚姻法即2001年修訂的現(xiàn)行婚姻法第11條規(guī)定與了民政機關與人民法院都是撤銷脅迫結婚的主體。
《婚姻登記條例》之所以保留了民政機關撤銷脅迫結婚，其主要原因是下位法不能逾越上位法，因為有婚姻法第11條規(guī)定，《婚姻登記條例》不得與婚姻法相抵觸。
2001年修訂婚姻法出臺后，國務院頒布的新《婚姻登記條例》在諸多方面有重大修改，其中包括取消原《婚姻登記管理條例》中的“管理”二字，取消民政機關撤銷婚姻登記等。新《婚姻登記條例》在國際上得到好評。筆者也在《紀念<婚姻登記條例>廢除婚姻登記機關撤銷婚姻登記十周年》一文中，對取消民政機關撤銷婚姻登記給予了肯定評價。
2.民政機關撤銷脅迫結婚的現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)名存實亡
立法機關在沿襲現(xiàn)行婚姻法時也許并不知道，民政機關撤銷脅迫結婚的現(xiàn)行規(guī)定，因其缺乏操作性，難以執(zhí)行，事實上已經(jīng)名存實亡，形同虛設。
盡管現(xiàn)行婚姻法規(guī)定了婚姻登記機關可以撤銷脅迫結婚，但由于民政機關受其職能限制，無法對脅迫結婚的事實和效力作出判斷。于是婚姻登記條例規(guī)定了民政機關受理撤銷脅迫結婚的條件十分嚴格，即當事人向民政機關申請撤銷脅迫結婚時，應當出具“能夠證明被脅迫結婚的證明材料”。從北京、江蘇等省市民政機關的規(guī)定看，受理條件相當苛刻，即當事人需要提供“公安機關出具的解救證明、人民法院作出的有受脅迫結婚內(nèi)容的判決書或者其他能夠證明受脅迫結婚的證明材料”，且“不涉及子女撫養(yǎng)、財產(chǎn)及債務問題的”，民政機關才能受理。
據(jù)基層民政部門工作人員介紹，民政機關撤銷脅迫結婚難以執(zhí)行，實際上名存實亡，基本上沒有受理這類案件。
總共4頁 1 [2] [3] [4]
下一頁
