[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已閱6923次
行政協議非訴執行實務探討
——以國有土地上房屋征收補償協議為例
王克先 呂凱利 浙江新時代律師事務所
[內容提要]行政協議糾紛主要表現為行政機關不履行、不按約履行或者違法變更、解除行政協議或者行政相對人不履行、不按約履行行政協議。如果行政機關違法違約，行政相對人可以提起行政訴訟。但對于行政相對人既不申請行政復議又不提起行政訴訟，也不履行協議約定義務的情形，基于我國行政訴訟“民告官”的特定性質，行政機關顯然無法通過提起行政訴訟的方式實現行政協議目的，再則對于行政協議也無法提起民事訴訟。
雖然目前對行政協議申請非訴執行缺乏直接的法條規定，但行政協議申請非訴執行仍能從行政訴訟法找到依據；從行政訴訟設計看，當行政相對人不履行或不按約履行行政協議時行政機關為實現其行政協議目的，申請非訴執行成了唯一的途徑；各地法院近年來對行政協議非訴執行也有相當的實踐，積累了豐富的經驗。至于程序方面，行政相對人不履行行政協議，行政機關強制要求其履行屬于行政強制，故非訴執行可依照《行政強制法》中沒有行政強制執行權的行政機關向人民法院申請強制執行的程序實施。
[關鍵詞]行政協議 非訴執行 實務 探討
一、問題的由來
行政協議糾紛主要表現為行政機關不履行、未按約履行或者違法變更、解除行政協議或者行政相對人不履行、未按約履行行政協議。
2014年11月1日修訂，自2015年5月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱2015年《行政訴訟法》）第十二條第（十一）項明確將行政協議納入行政訴訟的受案范圍。
據此，如果行政機關違法違約，行政協議相對人可以提起行政訴訟維護其權益。但對于行政協議相對人既不申請行政復議又不提起行政訴訟，也不履行協議約定義務的情形，基于我國行政訴訟“民告官”的特定性質，行政機關顯然無法通過提起行政訴訟的方式實現行政協議目的，且2015年《行政訴訟法》實施后對于此類協議也不能以提起民事訴訟的方式進入訴訟程序。對這種情況如何處置目前找不到明確的法條，相應的理論也是寥寥。
2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋[2018]1號）根本沒有涉及行政協議，更不用說行政協議相對人既不申請行政復議又不提起行政訴訟，也不履行協議約定義務時如何處理。據說行政協議司法解釋已幾易其稿，但至今沒有發布。如此現狀嚴重影響行政機關的行政效率，甚至是無路可走。
二、房屋征收補償協議性質
行政協議是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議因其一方當事人為行政機關而兼具行政法律關系和民事法律關系的雙重特征。一方面，行政協議是雙方當事人協商一致的產物，權利義務具有對等性；另一方面，行政協議屬于行政機關實現行政管理的一種方式，因行政機關作為協議的一方當事人，雙方當事人在法律上的地位具有一定的不平等性。
房屋征收補償協議（下稱《補償協議》）是作為征收人的行政機關與被征收人對房屋征收與補償事宜達成一致意見，確定雙方權利義務的協議。實踐中《補償協議》由房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實施單位與被征收人簽訂，房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實施單位是市、縣人民政府委托行使行政職能的機關，協議是為了達到行政機關征收房屋之目的，內容為雙方協商一致確定，故《補償協議》當屬行政協議。
三、《補償協議》非訴執行的可行性
《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《征補條例》）第二十五條第二款規定，補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。但可以提起民事訴訟或是行政訴訟并不明確。《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》（1996年）曾規定：拆遷人與被拆遷人……雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，……依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。因此，對于被征收人不履行或不按約履行征收（拆遷）補償協議時，行政機關也可以作為原告主動提起民事訴訟。
但2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》將行政協議納入行政訴訟的受案范圍后，行政相對人起訴將作為行政訴訟受理，如果行政機關起訴按照民事訴訟受理的話，那就成了一個事實由于原告地位的不同成為二種訴訟模式。人民法院審理行政案件與民事案件所適用的法律和審判規則，以及把握的裁判尺度和裁判思路均有不同，這將直接影響當事人的實體權利義務，同一事實由于訴訟的不同可能會得出二種不同的結論，這有違公平公正的司法基本原則，這條路顯然行不通。既然行政機關提起訴訟的道路行不通，那么對《補償協議》非訴執行就值得考慮了。
雖然目前對《補償協議》非訴執行缺乏法條直接規定，但《補償協議》非訴執行仍具有可行性，具體理由如下：
（一）可以從行政訴訟法找到依據
《補償協議》作為行政協議雖然在表現形式上體現為雙方達成的協議而與一般的行政行為有別，但其本質上應屬行政行為，2015年《行政訴訟法》將其列入行政訴訟受案范圍，就是基于該理由。《行政訴訟法》第九十七條規定，行政相對人對行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行。因此，當被征收人不履行或不按約履行《補償協議》的情況下，行政機關向法院申請強制執行符合2015年《行政訴訟法》的基本精神。
（二）從行政訴訟設計看，當行政相對人不履行或不按約履行行政協議時行政機關申請非訴執行成了唯一的途徑。
從行政機關與行政相對人地位的不平等性的角度出發，《行政訴訟法》將行政協議列入行政訴訟受案范圍。如被征收人認為《補償協議》侵害其合法權益提起的是行政訴訟，而不是民事訴訟。但是《行政訴訟法》并沒有規定如果被征收人違約，行政機關可以通過民事訴訟或行政訴訟來要求對方履行協議，從法律層面而言，協議雙方當事人維權具有不平等性。雖然現行規定中找不到對應的條文，但總不能放著問題不解決，從這一角度而言，行政機關申請非訴執行成了唯一的途徑。
（三）最高人民法院行政裁判
最高人民法院（2017）最高法行申195號行政裁定認為：行政協議中約定了強制執行條款，一旦強制執行條件成就而相對人又不履行約定義務的，行政機關就可以依法直接將行政協議作為執行依據，向法院申請強制執行或者自己強制執行。
（四）各地法院近年來對《補償協議》非訴執行具有相當的實踐，積累了豐富的經驗。
這方面非訴執行案件做得最多的是寧波法院，寧波市中級人民法院2015年11月17日作出《非訴行政審查和執行若干問題解答（三）》第二條規定：《補償協議》可以直接作為執行的依據而無需由行政機關另行作出強制騰空的行政決定。解答還對其他事項作出比較全面的安排。浙江省高級人民法院對行政協議非訴執行也持肯定態度，行政審判庭領導在多個場合均有表態，并對行政協議非訴執行提出了一些具體的審查要點。
四、《補償協議》申請非訴強制執行程序
被征收人不履行《補償協議》，行政機關要求其履行本身屬于一種行政強制，故依照《行政強制法》中沒有行政強制執行權的行政機關向人民法院申請強制執行程序進行應該沒有問題，根據《行政訴訟法》、《行政強制法》、《浙江省高級人民法院關于推進和規范全省非訴行政執行案件“裁執分離”工作的紀要（試行）》等規定，主要應注意以下幾點：
（一）必須保障被征收人的訴權
保障被征收人的訴權是行政行為強制執行的前提條件。在法定的起訴期限屆滿前，即使被征收人未按約定履行行政協議，行政機關也不能申請非訴執行。
對于起訴期限起算，如被征收人對《補償協議》有異議直接向人民法院提起訴訟的，《補償協議》中約定起訴期限的，應當自簽訂《補償協議》之日起六個月內提出，這六個的期限來自《行政訴訟法》的規定，不應由雙方約定而縮短；未告知起訴期限的，起訴期限從被征收人知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道《補償協議》內容之日起最長不得超過一年。在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請法院強制執行（經行政復議不服行政復議決定提起行政訴訟的不在本文討論范圍）。
有一種說法，雖然《補償協議》中約定了起訴期限，如沒有告知起訴期限屆滿的法律后果，即可以申請人民法院強制執行的效果，也不能申請非訴執行。這個問題其實類似于行政決定告知起訴期限沒有告知起訴期限屆滿法律后果的情況，《行政訴訟法》、《行政強制法》只規定當事人對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，沒有行政強制執行權的行政機關可以申請人民法院強制執行，而未規定無告知起訴期限屆滿可以申請人民法院強制執行的義務。故《補償協議》約定了起訴期限，沒有告知起訴期限屆滿的法律后果，也可以申請人民法院強制執行。
（二）進行房屋搬遷催告
行政機關申請法院強制執行前，應當書面催告被征收人自動履行房屋搬遷義務。催告書應載明履行房屋搬遷義務的期限、方式，載明被征收人依法享有的陳述權和申辯權。被征收人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取被征收人的意見，被征收人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。
當催告書送達十日后被征收人仍未履行搬遷義務的，行政機關可以申請非訴執行。如此規定其目的是為了促使被征收人能夠自動履行其義務，非到迫不得已不以行政機關的強制執行去代替被征收人的自動履行。
（三）非訴執行申請應在法定期限屆滿之日起三個月內提出。
行政機關應在被征收人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出非訴執行申請；逾期申請的，除有正當理由外，法院不予受理。
還有一種說法是，如果《補償協議》有約定解除權行使期限的，自解除權行使期限屆滿后即可申請法院強制執行，沒有約定解除權行使期限的，自《補償協議》確定的履行期限屆滿六個月后，三個月內可以申請非訴執行。
（四）申請主體為市、縣級人民政府
實踐中，一般是由房屋征收部門或者房屋征收實施單位代表市、縣政府與被征收人簽訂補償協議。根據合同相對性原理，似乎《補償協議》一方的房屋征收部門或者實施單位可以作為申請主體。但《補償協議》申請強制執行指向的是騰空房屋，這顯然是行政征收的結果，具有征收職權的是市、縣級人民政府，因此申請非訴執行時，應由市、縣級人民政府作為申請人，這與行政訴訟案件被告主體資格的確定原則一致。
（五）管轄法院應是不動產所在地的高級或中級人民法院。
對于屬地管轄，由征收房屋所在地的人民法院受理。對于級別管轄，縣級人民政府簽訂或授權房屋征收部門（或者房屋征收實施單位）簽訂的補償協議非訴執行，由征收房屋所在地中級人民法院審查；設區市人民政府簽訂或授權房屋征收部門（或者房屋征收實施單位）簽訂的補償協議非訴執行，由省高級人民法院審查。
（六）申請需提交的材料
1、強制執行申請書；
2、補償協議及簽訂補償協議所依據的房屋征收決定（征收補償方案）、被征收房屋價值評估報告等；
3、補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。
4、補償協議履行情況；
5、催告履行協議義務情況及被執行人、利害關系人的意見；
6、社會穩定風險評估材料；
7、申請強制搬遷的房屋狀況；
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