[ 陳朝暉 ]——(2004-6-26) / 已閱37906次
論高校學(xué)生管理之法治化
陳朝暉*
（ 浙江萬(wàn)里學(xué)院 法學(xué)院 浙江 寧波 315100）
【中文摘要】學(xué)生管理，是影響高等學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，制約高等教育發(fā)展最為重要的因素。 “法治”是高校學(xué)生管理的必由之路。遺憾的是，這一問(wèn)題目前在理論界尚屬一片空白，更莫論在實(shí)踐中的貫徹。本文試在論證這一命題的必要性和緊迫性的的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述高校學(xué)生管理法治化的內(nèi)涵和目標(biāo)，并探索一條現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)途徑。
關(guān)鍵詞：高校學(xué)生管理 法治 法制
高校學(xué)生管理工作對(duì)大學(xué)生的成長(zhǎng)和個(gè)人發(fā)展至關(guān)重要，然而反觀我國(guó)高校目前的學(xué)生管理現(xiàn)狀，實(shí)在不容樂(lè)觀。其中突出存在的問(wèn)題有：少數(shù)管理者壟斷一切管理事務(wù)，學(xué)生無(wú)權(quán)參與管理，或雖有此項(xiàng)權(quán)利但因無(wú)可靠的保障而流于形式；對(duì)學(xué)生行為的評(píng)價(jià)無(wú)一定的標(biāo)準(zhǔn)，或雖有一定的標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)管理者而言只是一種工具；學(xué)生管理的主體、權(quán)限不明；學(xué)生與學(xué)校工作人員的權(quán)利義務(wù)不清，學(xué)生的權(quán)利和自由得不到應(yīng)有的保障；對(duì)學(xué)生管理工作的程序性規(guī)定欠缺；學(xué)生的權(quán)利遭到損害時(shí)得不到有效救濟(jì)等。這些都是高校學(xué)生管理“人治”狀態(tài)的突出特點(diǎn)和必然結(jié)果。故此我們必須調(diào)整業(yè)已嚴(yán)重滯后的高校管理學(xué)生工作的管理思想、管理活動(dòng)和管理模式，以適應(yīng)時(shí)代的要求。
一、高校學(xué)生管理法治化之必要性和緊迫性
我國(guó)高校學(xué)生管理的“人治”狀態(tài)，有著其深刻的社會(huì)歷史原因。然而世易時(shí)移，“法治”已成為目前高校學(xué)生管理工作現(xiàn)實(shí)且迫切的要求。
首先，學(xué)生與校方的關(guān)系發(fā)生了變化，步入由身份到契約的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。主體之間的社會(huì)關(guān)系可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是縱向的服從與被服從的關(guān)系，另一類(lèi)是橫向的平等主體間的自由合意的關(guān)系，即契約關(guān)系。[1]經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，從經(jīng)濟(jì)的角度入手，這一變化便豁然開(kāi)朗：過(guò)去我國(guó)高等學(xué)校運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)來(lái)自于國(guó)家拔款，高校管理者的管理權(quán)是行政權(quán)力的一部分。雖然從宏觀上講，國(guó)家行政權(quán)來(lái)自人民的公意，但特定到學(xué)生與學(xué)校的這一具體關(guān)系，則是一種縱向的服從與被服從的關(guān)系。但自1997年以后，普通高校全部實(shí)行并軌招生，學(xué)生自費(fèi)就學(xué)，自主擇業(yè)，學(xué)校收取費(fèi)用，提供服務(wù)，學(xué)生與學(xué)校之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。管理者的管理活動(dòng)不再是依據(jù)其作為管理者的身份，而是依據(jù)契約----與學(xué)生達(dá)成的契約以及學(xué)生之間達(dá)成的契約，這二者之間時(shí)有交叉。由此高校學(xué)生管理工作中學(xué)校更多的是以民事主體的身份出現(xiàn)的，當(dāng)然也不排除其出于社會(huì)公益之目的而為公法授權(quán)之行為，比如依據(jù)《教育法》對(duì)學(xué)生學(xué)籍進(jìn)行管理、依據(jù)《學(xué)位管理?xiàng)l例》授予學(xué)生學(xué)位以及依據(jù)原國(guó)家教委《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》行使相應(yīng)的行政管理權(quán)，但其管理活動(dòng)需納入“法治”的軌道是毋庸置疑的。
其次，高校學(xué)生管理法治化是依法治國(guó)的重要組成部分。全面的依法治國(guó)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)中各種關(guān)系納入“法治”的范圍，由“人治單元”組成的“法治社會(huì)”是不可想象的。同時(shí)法治社會(huì)也必然對(duì)其構(gòu)成因子產(chǎn)生此種客觀要求，此二者存在互動(dòng)關(guān)系。
同時(shí), 學(xué)生權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、現(xiàn)代教育價(jià)值的確立、社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的加快帶動(dòng)思想更新的速度都對(duì)高校學(xué)生管理實(shí)現(xiàn)法治化提出客觀要求。此外，高校學(xué)生管理法治化也是學(xué)生管理正規(guī)化、規(guī)范化，以及高校減員增效、遏制腐敗的客觀需要。
二、法治的內(nèi)涵及目標(biāo)。
要正確地解析“法治”這一概念，首先要澄清兩種模糊認(rèn)識(shí)。
其一“法治”不同于“法制”。法治一向在英文中為 Rule of law 或 Legality，俄文為 тослодство эаконноств。而法制在英文中為 Legal System，俄文為 правовая система，其他語(yǔ)言也大都有相應(yīng)的稱(chēng)謂，二者之間不能通用。［2］從本身的含義來(lái)說(shuō)，“法治”是指嚴(yán)格遵法、守法，依法辦事的原則，[3]而法制是指一定范圍內(nèi)的法律制度或法律上層建筑系統(tǒng)，法治是運(yùn)用法律及其制度為基本手段和方法來(lái)治理，是法制的功能要求和動(dòng)態(tài)過(guò)程，是包括法制在內(nèi)的更大的系統(tǒng)。[4]
其二“法治”是指“依法”管理，即將法作為學(xué)生管理的最高權(quán)威，沒(méi)有任何個(gè)人或利益集團(tuán)可以凌駕于法之上。而不是“以法管理”，不能將此僅僅作為學(xué)生管理的一種工具和手段，否則就會(huì)陷入法律工具主義的誤區(qū)。
實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理的法治化，單純仰仗完備的法制是不夠的，而且要建立一個(gè)學(xué)生管理法治系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)應(yīng)包括：
（一）、法治的主體系統(tǒng)－－民主系統(tǒng)，即校園內(nèi)以民主形式組建的對(duì)學(xué)生管理工作具有決定性影響的組織。
（二）、法治的思想觀念系統(tǒng)－－它是學(xué)生管理工作的主導(dǎo)系統(tǒng)。
（三）、法治的教育系統(tǒng)－－包括對(duì)管理人員的法治觀念的培訓(xùn)以及對(duì)學(xué)生的法律教育系統(tǒng)。
（四）、法制系統(tǒng)－－包括調(diào)整學(xué)生管理活動(dòng)的由國(guó)家制定的法律、法規(guī)以及學(xué)校自行制定的規(guī)章制度系統(tǒng)。
（五）、法治的輔助系統(tǒng)－－包括學(xué)校的學(xué)生處、保衛(wèi)處以及校園文化心理、倫理道德等系統(tǒng)。
（六）、法治的信息反饋系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)－－前者包括國(guó)家和學(xué)校相關(guān)部門(mén)的內(nèi)部反饋系統(tǒng)以及校刊、廣播站等外部反饋系統(tǒng)。后者包括國(guó)家、政府的監(jiān)督、校長(zhǎng)、黨委的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、學(xué)生代表大會(huì)的監(jiān)督以及民間社團(tuán)、校內(nèi)傳媒等社會(huì)監(jiān)督，還有來(lái)自學(xué)生的直接監(jiān)督。二者時(shí)常是你中有我、我中有你。
法治的大系統(tǒng)不能因整體性而否定各子系統(tǒng)的獨(dú)立性，而子系統(tǒng)也不能因?yàn)橄鄬?duì)獨(dú)立性而否定大系統(tǒng)的整體統(tǒng)一性。我們且用Xi(X1,X2.....Xn)表示幾個(gè)子系統(tǒng)獨(dú)立狀態(tài)時(shí)所具有的屬性的數(shù)目，用C表示大系統(tǒng)構(gòu)成后，所具有的新屬性的數(shù)目，用S表示系統(tǒng)全體屬性數(shù)目。則也可用公式表示為：
S= +Ｃ 當(dāng)Ｃ≥０
顯然Ｓ≥
這是系統(tǒng)工程中“整體大于部分之和”的著名原理，但是“大于”是有條件的，如果子系統(tǒng)之間的矛盾性大于協(xié)調(diào)性，負(fù)向作用大于正向作用，內(nèi)耗過(guò)大，整體也可能小于部分之和。所以完整的方程表述為：
Ｓ＝ ＝〔Ｘ１＋Ｘ２＋……Ｘｉ＋……Ｘｎ〕≠Ｘ１＋Ｘ２＋……Ｘｉ＋……Ｘｎ
因此，在高校學(xué)生管理的法治大系統(tǒng)中，必須注意整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)平衡，擴(kuò)大總體功能，防止矛盾內(nèi)耗，避免減弱總體功能。[5]
三、高校學(xué)生管理法治化的實(shí)現(xiàn)
實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理之法治化，必須逐一建立學(xué)生管理法治所包含各個(gè)子系統(tǒng)并使之統(tǒng)一為一個(gè)大系統(tǒng)。
（一）、主體系統(tǒng)
近代意義上的法治，是以民主政治為前提的。[6]民主意味著要承認(rèn)學(xué)生有管理學(xué)校的權(quán)利。比如法國(guó)高等教育方向指導(dǎo)法規(guī)定，大學(xué)設(shè)思考、建議、決策機(jī)構(gòu)——大學(xué)委員會(huì)，其中學(xué)生的比例最高可達(dá)教授、講師、助理講師人數(shù)的總和。[7]英國(guó)的大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)協(xié)議會(huì)（Council）和管理經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)（Senate）均吸收學(xué)生代表參加。[8]德國(guó)大學(xué)的學(xué)院（系）會(huì)議亦有學(xué)生代表，該會(huì)議擁有選舉學(xué)院院長(zhǎng)（系主任）的權(quán)利。[9]在我國(guó)的深圳高級(jí)中學(xué)，組成了完全由學(xué)生組成的仲裁庭，可作出仲裁決議書(shū)要求校方作出或不作出某種行為以及修改學(xué)校的管理制度。仲裁庭的裁決校方必須執(zhí)行。 [10]而在我國(guó)的高等學(xué)校，雖然有學(xué)生代表大會(huì)等民主機(jī)構(gòu)，但我國(guó)現(xiàn)行法律并未確認(rèn)其職權(quán)，而在實(shí)踐中這些組織也是形同虛設(shè)。在法治主體系統(tǒng)的建設(shè)上，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的。而深圳高級(jí)中學(xué)的成功實(shí)踐，更令我們沒(méi)有理由懷疑大學(xué)生的管理能力。
（二）、思想觀念系統(tǒng)。
此系統(tǒng)可劃分為兩部分：管理者的思想觀念系統(tǒng)和學(xué)生的思想觀念系統(tǒng)。管理者不僅在前者中起著決定作用，而且也主導(dǎo)著后一系統(tǒng)，因?yàn)楣芾碚呦驅(qū)W生灌輸?shù)乃枷雽⒃诟旧蠜Q定著后一系統(tǒng)的內(nèi)容。目前高校管理者存在四大心魔：封建等級(jí)特權(quán)思想，官本位思想、法律工具主義思想以及性惡論思想。這些剝削階級(jí)的腐朽思想的存在極大地阻礙了法治的進(jìn)程。因此清理管理者的錯(cuò)誤思想及頑固不化的管理人員勢(shì)在必行。學(xué)生的思想觀念系統(tǒng)也不是沒(méi)有問(wèn)題，突出表現(xiàn)在順民或說(shuō)奴性思想嚴(yán)重。但其誘因卻是法治主體系統(tǒng)及管理者的思想觀念系統(tǒng)的缺憾。如解決了上述兩個(gè)問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題自然就水到渠成。
（三）、法治的教育系統(tǒng)。
目前我國(guó)高校大多都強(qiáng)化對(duì)學(xué)生進(jìn)行遵紀(jì)守法和校規(guī)校紀(jì)的教育。但這種教育卻是片面強(qiáng)調(diào)學(xué)生的義務(wù)而絕口不提其享有的權(quán)利，這本身就與法治的要求背道而馳，何況此種教育只是針對(duì)學(xué)生而使得管理者法治觀念淡薄。因此必須改革現(xiàn)存的法治教育。在法律基礎(chǔ)課上，不能單純講我國(guó)法律保障的人權(quán)多么真實(shí)多么廣泛，而要強(qiáng)調(diào)學(xué)生作為一個(gè)公民享有哪些具體的權(quán)利；不要單純講學(xué)生不應(yīng)當(dāng)為某種行為，同時(shí)也要講學(xué)生享有哪些自由；在德育課上，要在申明學(xué)生義務(wù)的同時(shí)，告知其權(quán)利。同時(shí)，學(xué)校制定、增刪校規(guī)，應(yīng)向全校師生公告，其形式應(yīng)保證管理人員和學(xué)生盡皆知曉，同時(shí)作出必要的解釋。而對(duì)管理者的培訓(xùn)更要加強(qiáng)，使其樹(shù)立正確的法治觀念。
（四）、法制系統(tǒng)。
該系統(tǒng)分為兩部分：第一部分為普遍適用的法，包括《憲法》、《教育法》、《教師法》、《高等教育法》以及《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。就這一部分而言，我國(guó)的立法在形式上較為完備，但缺乏可操作性，并且保留了較多的“人治”色彩。《高等教育法》作為針對(duì)高等教育的特別法竟然未對(duì)高校必須依法對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理以及學(xué)生和校方的權(quán)利、義務(wù)，糾紛的解決等內(nèi)容加以全面規(guī)定，不能不說(shuō)是一大缺憾。而在這方面國(guó)外的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在我們前面：比如在英國(guó)，教育管理體制、學(xué)生、教師、家長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)等都有相應(yīng)的法律規(guī)定。[11]法國(guó)高等教育法明確規(guī)定了大學(xué)校長(zhǎng)必須依法管理學(xué)校。[12]同時(shí)法國(guó)的教育司法制度相當(dāng)健全，學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)校的糾紛可以通過(guò)教育系統(tǒng)內(nèi)部的司法制度或教育系統(tǒng)外部的行政訴訟制度來(lái)解決。[13]美國(guó)的聯(lián)邦教育法有很多關(guān)于學(xué)生福利的內(nèi)容。[14]俄羅斯聯(lián)邦教育法第五章中，首先規(guī)定“學(xué)生有權(quán)參與教育機(jī)構(gòu)的管理”。[15]印度大學(xué)法規(guī)定大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力機(jī)構(gòu)以及大學(xué)的實(shí)際首腦副校長(zhǎng)，必須在法律賦予它（他）們的權(quán)力范圍內(nèi)履行職責(zé)。[16]同時(shí)外國(guó)教育法將一般視為校內(nèi)管理的違紀(jì)行為，均在法律中明確規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，并納入法定的程序進(jìn)行處罰。[17]這些國(guó)外教育立法均可擇其善者而從之。
第二部分為針對(duì)某一特定高校的內(nèi)部管理之“法”。在英國(guó)，它也是以“法”的形式存在的。凡得到皇家特許成為“自治大學(xué)”的學(xué)校都可以制定專(zhuān)門(mén)的大學(xué)法。[18]但高等教育法人團(tuán)體制定的管理章程需經(jīng)過(guò)務(wù)大臣批準(zhǔn)。[19]如《牛津大學(xué)法》、《倫敦大學(xué)法》等。[20]在印度大學(xué)內(nèi)部管理多由各大學(xué)自定大學(xué)法予以規(guī)范。[21]
在我國(guó)，尚沒(méi)有規(guī)范某一大學(xué)內(nèi)部管理的大學(xué)法。原國(guó)家教委高校學(xué)生司1990年發(fā)布的《關(guān)于〈普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定〉有關(guān)條文的說(shuō)明》中指出：《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》是高等學(xué)校學(xué)生管理的行政法現(xiàn)，不能也不可能規(guī)定得太具體，各地區(qū)高教部門(mén)和各高等學(xué)校可在此《規(guī)定》的原則下制定實(shí)施細(xì)則。由此各高校自行制定校規(guī)，雖無(wú)“法”之名，卻實(shí)則“法”也，因其具備了法的本質(zhì)特征。它與法律都是具有強(qiáng)制性的行為規(guī)則，只不過(guò)強(qiáng)制效力和作用范圍不同而已。目前我國(guó)各高校雖普遍有成文校規(guī)，但其立法主體、立法程序的合法性，立法技術(shù)的科學(xué)性等都值得懷疑，有很多規(guī)定只是新官上任三把火和管理人員大腦一時(shí)發(fā)熱的產(chǎn)物，尤其是校規(guī)的制定者只是少數(shù)管理者，不經(jīng)民主程序，不舉行聽(tīng)證，也不經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，這部分管理者難免要肆意擴(kuò)張自己的權(quán)力而踐踏學(xué)生的權(quán)利，甚至公然對(duì)抗憲法和法律。比如某高校校規(guī)規(guī)定對(duì)參與打架斗毆者一律予以處分，這顯然剝奪了《刑法》確認(rèn)的公民的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)。再如某些高校“學(xué)生不許經(jīng)商”的規(guī)定，妨礙了學(xué)生創(chuàng)業(yè)的正常發(fā)展，也與國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)生創(chuàng)業(yè)的政策相悖。 [22]
綜上所述，目前我國(guó)高校學(xué)生管理的法制系統(tǒng)極不健全，因此必須加強(qiáng)這方面的法制建設(shè)。我國(guó)目前制定大學(xué)法的條件尚不成熟，可有步驟、分層次的在現(xiàn)行立法和現(xiàn)實(shí)情況基礎(chǔ)上完善法制系統(tǒng)。對(duì)具有普遍性、業(yè)已成熟的問(wèn)題，可以補(bǔ)充在《高等教育法》中。比如學(xué)生管理必須依法而治的原則，學(xué)生的權(quán)利及與校方糾紛的解決等，這些都是高等教育法本應(yīng)具備的內(nèi)容。對(duì)于尚有待探討的問(wèn)題，可由高校間的聯(lián)合組織制定校規(guī)范文，由各高校根據(jù)本學(xué)校的具體情況適當(dāng)增刪。但校規(guī)的制定、審批程序和權(quán)限必須以法律的形式加以規(guī)定。
（五）、法治的輔助系統(tǒng)
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