[ 董振宇 ]——(2021-4-29) / 已閱9596次
爭鳴|砍伐耕地上樹木是否構成濫伐林木罪
原創 董振宇 李芳
【基本事實】
2014年3月20日8時許,被告人范在未取得采伐許可證的情況下,將自家位于村東的楊樹出售給被告人郭某采伐，后郭某雇傭他人共砍伐速生楊樹230棵。經鑒定,被砍伐的林木蓄積12.06立方米。2019年11月28日檢察院向法院提起公訴。法院依法適用普通程序組成合議庭公開審理本案。
【審理過程】
上述事實,被告人范某、郭某在開庭審理過程中亦無異議,且有經過庭審舉證、質證的以下證據予以證實,被告人范某、郭某在公安機關的供述與辯解,證人證言,砍伐林木照片,現場勘測報告,科技檢驗檢定研究所鑒定意見書,林業局關于被伐樹木的現場勘測報告,公安機關出具的關于檢測報告的說明,現場勘查筆錄現場圖及現場照片,公安機關出具被告人到案經過的說明,被告人的戶籍信息等證據證實。
法院認為,被告人范某、郭某違反森林法規,濫伐林木數量較大,其行為已經構成濫伐林木罪。公訴機關指控的罪名成立。被告人郭某主動投案,到案后如實供述所犯罪行,系自首,且認罪認罰,依法從輕處罰。被告人范某當庭自愿認罪,可酌情從輕處罰。公訴機關的量刑建議適當。依照《中華人民共和國刑法》第三百四十五條第二款、第二十五條第一款、第六十七條第一款、第七十二條第一、三款、第七十三條第二、三款、第五十二條、第五十三條,《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百零一條之規定,判決如下:
被告人范某犯濫伐林木罪,判處有期徒刑八個月,緩刑年,并處罰金人民幣五千元。
被告人郭某犯濫伐林木罪,判處有期徒刑六個月,緩刑年,并處罰金人民幣四千元。
2020年5月25日法院判決。宣判后當事人沒有提出上訴。檢察院沒有提起抗訴。
【討論問題】
本案是一起被告人自首、認罪認罰的案件，判決書已發生法律效力。但是我們認為：本案被告人是否構成犯罪值得推敲。近年來，一些地方在承包的耕地上種樹比較普遍。土地承包證、土地承包合同能夠證明土地性質。農民獲得一點經濟收入很不容易。在裁判文書網檢索也發現其他地方的法院有類似刑事判決書，砍伐耕地上樹木以濫伐林木罪被追究刑事責任。對此類案深入研究具有普遍意義。本文從實體法角度討論三個問題：
一、本案被告人范某的行為是否違反了《森林法》相關規定？
二、對承包耕地上種的樹木，林業局有無權力確認產權和頒發采伐許可證？
三、未取得采伐許可證情況下，砍伐耕地上種的樹木數額較大的，是否構成濫伐林木罪？
【作者觀點】
一、《刑法》第三百四十五條屬于空白罪狀，構成濫伐林木罪以違反《森林法》的規定為前提
《刑法》第三百四十五條第二款規定，違反森林法的規定，濫伐森林或者其他林木，數量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。
法釋〔2000〕36號 《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(2000年11月17日最高人民法院審判委員會第1141次會議通過)第五條規定：違反森林法的規定，具有下列情形之一，數量較大的，依照刑法第三百四十五條第二款的規定，以濫伐林木罪定罪處罰：
（一）未經林業行政主管部門及法律規定的其他主管部門批準并核發林木采伐許可證，或者雖持有林木采伐許可證，但違反林木采伐許可證規定的時間、數量、樹種或者方式，任意采伐本單位所有或者本人所有的森林或者其他林木的；
（二）超過林木采伐許可證規定的數量采伐他人所有的森林或者其他林木的。
林木權屬爭議一方在林木權屬確權之前，擅自砍伐森林或者其他林木，數量較大的，以濫伐林木罪論處。
從罪狀的分類看：《刑法》第三百四十五條屬于空白罪狀。空白罪狀沒有具體說明某一犯罪的成立條件,但指明了必須參照的其他法律、法令,規定空白罪狀的法條也稱為空白刑法或白地刑法。從它沒有具體說明犯罪的成立條件來說,是空白罪狀;從它指明了必須參照的法律、法令而言,是參見罪狀。不過,我國的刑法分則中,被稱為空白罪狀的條文,在指明了參照法規的同時,也描述了部分構成要件要素(如刑法第345條第2款規定:“違反森林法的規定,濫伐森林或者其他林木,數量較大的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金。”）之所以采用空白罪狀,是因為這些犯罪首先以觸犯其他法規為前提,行為內容在其他法規中已有規定,刑法條文又難以作簡短表述。空白罪狀的特點是,參照其他法規、避免復雜表述。①
因此，準確認定在耕地上種樹的行為的法律性質和砍伐耕地上樹木是否應辦理砍伐許可證，是正確處理本案關鍵。
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二、耕地以及耕地上所種樹木不適用《森林法》調整
（一）我國現有農用地土地管理制度
1.《土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
《土地管理法》第三十條和第四十條進一步規定，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”、“禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”
《土地管理法》第三十三條規定，國家實行永久基本農田保護制度。
2.1999年1月1日起施行的《基本農田保護條例》第十七條規定，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。
3.國務院《關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》（國發明電〔2004〕1號）規定“近年來，一些地方違反《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定，占用基本農田進行植樹造林、挖塘養魚等，使基本農田面積不斷減少，嚴重削弱了糧食生產能力。為實行最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田，現緊急通知如下：堅決制止占用基本農田進行植樹等行為”。
4.國辦發明電〔2020〕24號《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》：
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
耕地是糧食生產的重要基礎，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。黨中央、國務院高度重視耕地保護，習近平總書記作出重要指示批示，李克強總理提出明確要求。近年來，黨中央、國務院出臺了一系列嚴格耕地保護的政策措施，但一些地方仍然存在違規占用耕地開展非農建設的行為，有的違規占用永久基本農田綠化造林，有的在高速鐵路、國道省道（含高速公路）、河渠兩側違規占用耕地超標準建設綠化帶，有的大規模挖湖造景，對國家糧食安全構成威脅。地方各級人民政府要增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，按照黨中央、國務院決策部署，采取有力措施，強化監督管理，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行為，堅決守住耕地紅線。經國務院同意，現將有關要求通知如下。一、嚴禁違規占用耕地綠化造林。要嚴格執行土地管理法、基本農田保護條例等法律法規，禁止占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。違規占用耕地及永久基本農田造林的，不予核實造林面積，不享受財政資金補助政策。平原地區要根據資源稟賦，合理制定綠化造林等生態建設目標。退耕還林還草要嚴格控制在國家批準的規模和范圍內，涉及地塊全部實現上圖入庫管理。正在違規占用耕地綠化造林的要立即停止。
根據上述規定可知，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。農業用地中，耕地種樹和毀壞森林、草原開墾耕地等等改變耕地用途的做法都是法律禁止的。
（二）有關部門對于耕地所種樹木進行產權登記具有違法性
《農村土地承包法》第二條本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。第二十四條國家對耕地、林地和草地等實行統一登記，登記機構應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。《農村土地承包法》第十四條發包方享有下列權利：（二）監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地。
根據上述規定，國家對于耕地、林地、草地實行統一登記，并向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書就是為了確認土地經營權。同時確保承包方按土地的用途使用合理土地。
因此，有關部門對在耕地上所種樹木產權確認，實際上以國家機關名義對改變土地用途這種非法行為的確認，是濫用權力的違法行為，是對《土地管理法》實施有嚴重破壞性。
（三）對耕地上種植的樹木實施行政許可沒有法律依據
《行政許可法》第四條設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。2020年7月1日起施行的《森林法》第十五條規定，林地和林地上的森林、林木的所有權、使用權，由不動產登記機構統一登記造冊，核發證書。森林、林木、林地的所有者和使用者應當依法保護和合理利用森林、林木、林地，不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地。
《森林法》第五十進一步明確規定，采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規定進行采伐；采伐自然保護區以外的竹林，不需要申請采伐許可證，但應當符合林木采伐技術規程。農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木，不需要申請采伐許可證。根據上述法律規定，森林、林木的所有權登記以及采伐許可都限定在林地范圍。
綜上所述，耕地以及耕地上所種樹木不適用《森林法》調整。
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三、沖突的適用
辦策字〔2009〕183號《國家林業局辦公室關于農田內林木采伐管理有關問題的復函》山東省林業局：
《山東省林業局關于農田內樹木采伐管理問題的請示》（魯林政字〔2009〕264號）收悉。經研究，現函復如下：
耕地（你局來文所稱農田）屬于非林業用地。根據《國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》（林資發〔2009〕166號）關于“非林業用地上的林木，不納入采伐限額管理，由經營者自主經營、自主采伐”的規定，在改革期間，耕地上林木的采伐管理由各地自主決定。特此復函。二〇〇九年十一月十三日
國辦發明電〔2020〕24號《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》與辦策字〔2009〕183號《國家林業局辦公室關于農田內林木采伐管理有關問題的復函》相比：時間晚、級別高，內容相沖突時，在執行上應以《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》為準。
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