[ 王禮仁 ]——(2022-1-11) / 已閱3992次
不必要不合法不管用的“兩高兩部”指導(dǎo)意見
王禮仁
【摘要】“兩高兩部”指導(dǎo)意見關(guān)于婚姻登記糾紛救濟(jì)渠道的致命缺陷在于：它是一種“堵門翻墻”式救濟(jì)路徑。即先把可以解決糾紛的民事程序路徑堵上，由此產(chǎn)生一種不能解決糾紛的假象，然后以打通“堵點(diǎn)”為由出臺(tái)一個(gè)以行政程序解決婚姻效力為主要手段的規(guī)定。指導(dǎo)意見是一個(gè)舍近求遠(yuǎn)、舍易求難、舍法治求人治的錯(cuò)誤規(guī)定，自然也是一個(gè)不必要、不合法、不管用的“三不”規(guī)定�；橐龅怯浖m紛的真正“堵點(diǎn)”在于關(guān)閉民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛之門，只要開啟這扇門，婚姻登記糾紛的所謂“堵點(diǎn)”自然打通，根本無需制定法外之“法”。
【關(guān)鍵詞】“兩高兩部”；指導(dǎo)意見；不必要；不合法；不管用
2021年12月31日最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院、公安部、民政部制定的《關(guān)于妥善處理以冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記問題的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》附全文于后）發(fā)布�！吨笇�(dǎo)意見》美其名曰“打通司法和行政的堵點(diǎn)，節(jié)約行政成本和司法資源，強(qiáng)化通力協(xié)作，主動(dòng)化解矛盾糾紛。” 但《指導(dǎo)意見》實(shí)際上沒有找到婚姻登記糾紛真正的“堵點(diǎn)”。在婚姻登記糾紛中，行政機(jī)關(guān)違法行為造成的行政賠償?shù)葐渭兊男姓讣伎梢缘玫接行Ы鉀Q，不存在難以救濟(jì)的堵點(diǎn)問題�；橐龅怯浖m紛的真正堵點(diǎn)主要發(fā)生在婚姻效力（婚姻是否成立有效）糾紛中，即冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理的婚姻登記，其婚姻是否成立有效的救濟(jì)路徑如何選擇或適用何種程序解決？此類糾紛在實(shí)踐中存在的問題是：民事程序不受理，行政程序超起訴期限，民政機(jī)關(guān)無權(quán)管，以致當(dāng)事人救濟(jì)無門。
由于婚姻登記引起的婚姻是否成立或有效是關(guān)于民事婚姻效力的認(rèn)定，屬于民事性質(zhì)糾紛，應(yīng)當(dāng)適用民事程序解決，行政程序的功能不適用。很顯然，當(dāng)事人救濟(jì)難的“堵點(diǎn)”就在于“民事程序不受理”。
從司法實(shí)踐來看，凡是適用民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛，其糾紛都可以得到順利解決，不存在堵點(diǎn)。凡是拋棄民事程序或認(rèn)為民事程序無權(quán)審理婚姻效力糾紛者，就會(huì)出現(xiàn)行政訴訟功能不適應(yīng)、民政機(jī)關(guān)無權(quán)處理而導(dǎo)致當(dāng)事人救濟(jì)難的堵點(diǎn)。因而，解決此類問題的癥結(jié)就在于開通民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛的路徑，而不是拋棄民事程序另辟蹊徑。
民事程序是解決婚姻效力糾紛的正道，不僅可以而且應(yīng)當(dāng)通過民事程序解決婚姻效力糾紛，拋棄民事程序后再去探索其他路徑不僅沒有必要，而且婚姻效力糾紛的基本性質(zhì)決定，在民事程序之外，不可能找到其他解決婚姻效力糾紛的合法有效途徑。因而，《指導(dǎo)意見》注定是一個(gè)不必要、不合法、不管用的規(guī)定。
一、《指導(dǎo)意見》沒有必要
民事程序可以理婚姻效力糾紛，，沒有必要也不可能在民事程序之外找到其他解決路徑或方法。民事程序不能審理婚姻效力糾紛是一種錯(cuò)誤認(rèn)知，民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛合法、合理、有效。
（一）民事審理婚姻效力糾紛的典型案例
案例1:妹妹使用姐姐身份結(jié)婚離婚案
宜昌點(diǎn)軍區(qū)案例 ：妹妹劉甲未到婚齡懷孕便使用姐姐劉乙身份與趙某結(jié)婚，后劉甲與趙某感情破裂。劉甲訴訟與趙某離婚，法院判決確認(rèn)劉甲只是冒用姐姐劉乙身份與趙某結(jié)婚，其實(shí)際結(jié)婚人是劉甲。遂判決確認(rèn)劉乙與趙某婚姻不成立，劉甲與趙某婚姻成立有效（劉甲已經(jīng)達(dá)到婚齡），并依法判決劉甲與趙某離婚，同時(shí)解決子女撫養(yǎng)等問題。
案例2:隱瞞無行為能力引起的離婚無效案
朱菊鳳與王洪慶離婚無效案，因朱菊鳳為精神分裂癥，無行為能力。朱菊鳳與王洪慶到江蘇省句容市民政局辦理了離婚登記。朱菊鳳父母朱美柏、王道蘭得知后，以朱菊鳳法定代理人身份向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)朱菊鳳與王洪慶離婚無效，江蘇省句容市人民法院審理后判決朱菊鳳與王洪慶離婚無效，一審判決后，原、被告雙方均未提起上訴。
案例3:周某某“被結(jié)婚”案
2001年4月周某花與男友張某到民政局辦理結(jié)婚登記，因當(dāng)時(shí)周某花未達(dá)法定結(jié)婚年齡，便借出嫁外省的表姐周某敏的身份證，以周某敏的名義與張某進(jìn)行了結(jié)婚登記，所用照片仍然是周某花本人照片，之后張某與周某花一直以夫妻名義共同生活。2019年初，周某敏欲回鄉(xiāng)買房，得知自己的身份信息被周某花冒用結(jié)婚不能貸款。2019年5月，周某敏提起行政訴訟，要求撤銷民政局2001年4月的婚姻登記，一審和二審法院均以超過行政訴訟期限為由駁回周某敏的訴訟起訴。2019年7月，周某敏以張某為被告向法院提起民事訴訟，要求確認(rèn)周某敏與張某的結(jié)婚登記行為無效，后變更訴訟請(qǐng)求，要求確認(rèn)周某敏與張某婚姻關(guān)系不成立。江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，周某敏與張某沒有締結(jié)婚姻的意思表示，亦沒有共同到婚姻登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行結(jié)婚登記，更沒有共同生活，雙方的婚姻關(guān)系并不存在。遂判決周某敏與張某婚姻關(guān)系不成立。判決生效后，周某敏憑判決書到民政局辦理了更正登記。該案系江蘇省法院和省婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)布的2020年度江蘇婚姻家庭典型案例。 賈汪區(qū)人民法院已經(jīng)先后審理了六起“被結(jié)婚”案件。
案例4: 公安戶籍網(wǎng)上“查無此人”的離婚案
對(duì)于使用虛假身份“查無此人”的案件，樅陽法院在民事訴訟中也成功地審理了這類案件。2004年陳帥與唐燕登記結(jié)婚，當(dāng)年12月，唐燕生下女兒陳文。2007年2月，在又一次激烈爭吵后，唐燕離家出走，從此與陳帥斷了聯(lián)系。2010年12月，失去耐心的陳帥向樅陽縣人民法院起訴，要求與妻子唐燕離婚。法官卻意外發(fā)現(xiàn)妻子竟是“男性”——結(jié)婚證上的身份證號(hào)碼是奇數(shù)，辦案法官來到當(dāng)?shù)嘏沙鏊?qǐng)求協(xié)助查詢唐燕的身份。當(dāng)戶籍管理員將結(jié)婚證上唐燕的身份證號(hào)輸入公安戶籍網(wǎng)，微機(jī)顯示“查無此人”，再按照原告起訴狀上載明的被告戶籍地址查找，亦查無“唐燕”此人！但法官并沒有簡單地駁回原告離婚起訴，要求其通過行政復(fù)議或行政訴訟解決，而是通過大量的工作，查清當(dāng)年“唐燕”有時(shí)將名字寫成“唐燕”，有時(shí)又寫成“唐妍”，最終查明“唐燕”的真實(shí)身份后判決雙方離婚。
案例5:使用他人身份結(jié)婚判決不予離婚案
（2011）臺(tái)溫民初字第1677號(hào)裁判理由：雖然被告使用虛假身份證資料與原告辦理了結(jié)婚登記，但該行為未違反《中華人民共和國婚姻法》關(guān)于婚姻無效的規(guī)定，該婚姻應(yīng)認(rèn)定有效。鑒于原、被告婚姻基礎(chǔ)較好，婚后也建立了一定的夫妻感情，且原告不能舉證證明存在夫妻感情確已破裂的情形，故對(duì)原告要求與被告離婚的訴訟請(qǐng)求，本院不予支持。
（二）民事程序不能審理婚姻效力糾紛是一個(gè)偽命題
所謂民事程序不能審理因婚姻登記引起的婚姻效力糾紛，無疑是錯(cuò)誤理論與錯(cuò)誤規(guī)定的障礙。無論是從法理上還是從邏輯上考察，婚姻效力屬于民事案件，不存在民事程序不能解決民事案件的問題，上述民事判例也有力證明，任何類型的婚姻效力糾紛民事程序均可審理。
如果存在影響了民事程序?qū)徖泶祟惏讣恼系K，那也首先應(yīng)當(dāng)是清除這些不合理的障礙。舍棄民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛的合法有效程序，另辟蹊徑去尋找其他渠道或方法，猶如“堵門翻墻”或“炸橋渡舟”，不僅沒有必要，也不可能找到其他合法管用途徑。民事程序或其他規(guī)定不合理，，
二、《指導(dǎo)意見》不合法
民事程序?qū)徖砘橐鲂Яm紛是合法途徑，舍棄民事程序不可能找到合法路徑。《指導(dǎo)意見》第2條規(guī)定，“人民檢察院根據(jù)調(diào)查核實(shí)認(rèn)定情況、監(jiān)督情況，認(rèn)為婚姻登記存在錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)撤銷的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向民政部門發(fā)送檢察建議書�！薄吨笇�(dǎo)意見》第3條規(guī)定，“民政部門收到公安、司法等部門出具的事實(shí)認(rèn)定相關(guān)證明、情況說明、司法建議書、檢察建議書等證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行審核，符合條件的及時(shí)撤銷相關(guān)婚姻登記。民政部門決定撤銷或者更正婚姻登記的，應(yīng)當(dāng)將撤銷或者更正婚姻登記決定書于作出之日起15個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人及利害關(guān)系人，同時(shí)抄送人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)。”
1.違法婚姻效力糾紛職能分工，程序不合法。根據(jù)檢察建議撤銷婚姻登記缺乏法律根據(jù)，檢察機(jī)關(guān)不能直接指令民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記或者向民政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議要求民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記。一是檢察建議不具有判斷婚姻是否有效的法律效力；二是民政機(jī)關(guān)無權(quán)撤銷婚姻登記；三是民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記必須依據(jù)行政復(fù)議法進(jìn)行，而根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，婚姻登記糾紛大都超過復(fù)議期限或不具有行政違法性，不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件。
2.容易擴(kuò)大無效婚姻范圍，實(shí)質(zhì)處理結(jié)果不合法。開啟檢察建議撤銷婚姻先河后，在婚姻登記中存在弄虛作假或程序瑕疵的婚姻中，一旦當(dāng)事人不能通過合法離婚程序離婚或者為爭奪財(cái)產(chǎn)，第三人為爭奪遺產(chǎn)等，都可能以登記程序違法為由請(qǐng)求撤銷婚姻登記。而婚姻登記中弄虛作假或程序瑕疵的情形千次百態(tài)，違法程度也有輕重之別，但由于檢察建議缺少監(jiān)督，具有隨意性，是否撤銷完全在承辦人的一念之間。這樣的程序不僅會(huì)被當(dāng)事人惡意利用，更容易滋生司法腐敗。
更為重要的是，根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，冒名頂替或者弄虛作假方式辦理的婚姻登記都納入撤銷范圍，這無疑違反了《民法典》的立法精神，即《民法典》刪除了草案中冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記為無效婚姻的規(guī)定，而《指導(dǎo)意見》卻又都將其納入撤銷范圍，這無疑會(huì)擴(kuò)大無效婚姻范圍，與《民法典》立法精神相悖。
對(duì)于冒名頂替或者弄虛作假的方式辦理婚姻登記的婚姻效力如何認(rèn)定和處理，我在最近發(fā)表的《最重要的法律關(guān)系 最輕率的處理方式——婚姻撤銷 豈能如此輕飄！》 一文和我的專著中均有介紹，此不贅述。
三、《指導(dǎo)意見》不管用
民事程序是審理婚姻效力糾紛的有效路徑，拋棄民事程序不可能找到其他合法有效手段。
（一）行政訴訟審理婚姻效力糾紛形同虛設(shè)
《指導(dǎo)意見》第1條規(guī)定，人民法院辦理當(dāng)事人冒名頂替或者弄虛作假婚姻登記類行政案件，除被冒名頂替或者其他當(dāng)事人不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)，但最長不得超過《中華人民共和國行政訴訟法》第46條第2款規(guī)定 的起訴期限，即最長不得超過5年。
但從司法實(shí)踐來看，使用虛假身份或其他程序違法婚姻登記主要發(fā)生在全國沒有聯(lián)網(wǎng)期間，而且也只會(huì)因夫妻感情破裂或生活不便時(shí)才可能產(chǎn)生糾紛。因而，這類糾紛不僅超過了6個(gè)月，大多也超過了5年，行政訴訟根本無法受理和審理。
法院只能根據(jù)生效判決向民政機(jī)關(guān)發(fā)司法建議書，而且法院已經(jīng)判決確認(rèn)婚姻登記行為無效或撤銷者，也不存在再建議民政部門重復(fù)撤銷婚姻登記問題，民政機(jī)關(guān)只需要根據(jù)生效判決的內(nèi)容注銷婚姻登記或更正登記信息即可。
由于使用虛假身份或其他程序違法婚姻登記糾紛大都超過了行政訴訟起訴期限，行政訴訟根本無法受理和審理，行政訴訟解決此類糾紛徒有虛名。由于行政訴訟無法受理，自然也不存在向民政部門發(fā)送司法建議書。因?yàn)樾姓V訟不可能對(duì)于超審限不符合受理?xiàng)l件的案件進(jìn)行私下審理后再向民政部門發(fā)送司法建議書。這顯然是違法和不可能的事情。
同時(shí)，行政訴訟的受案范圍是行政行為違法案件，而婚姻登記中大都是當(dāng)事人民事違法，登記機(jī)關(guān)不存在違法或過錯(cuò)，不符合行政訴訟案件受理?xiàng)l件。
可見，此類婚姻效力案件無法進(jìn)入行政訴訟程序，《指導(dǎo)意見》第1條規(guī)定根本不管用。
（二）檢察建議民政撤銷婚姻的路徑不通
由于行政訴訟幾乎完全無法受理婚姻效力案件，檢察機(jī)關(guān)自然成為解決婚姻效力案件的主角了，即檢察建議民政撤銷登記成為解決婚姻效力糾紛的主要渠道。但這條路徑事實(shí)上也行不通。
1.行政訴訟的程序障礙在民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記中同樣存在
且不說民政機(jī)關(guān)無權(quán)撤銷婚姻登記，即使檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)令民政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記，民政機(jī)關(guān)違法受理后也應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議程序?qū)彶闆Q定，以保障當(dāng)事人的相關(guān)申辯權(quán)利和訴訟權(quán)利。而按照行政復(fù)議法有關(guān)復(fù)議期限的規(guī)定，其受案條件是行政違法行為，且在復(fù)議期限內(nèi)。無論是行政復(fù)議期限還是行政復(fù)議受理?xiàng)l件，與行政訴訟存在相同的法律障礙，民政機(jī)關(guān)想管也管不了。
2.檢察院與民政機(jī)關(guān)均缺乏審理婚姻效力糾紛的職能和能力
虛假身份或其他程序違法婚姻是否成立有效，屬于法院民事審判職能范圍，檢察院與民政機(jī)關(guān)均沒有審理婚姻效力糾紛的職能，對(duì)此無需贅述。
即使檢察院與民政機(jī)關(guān)長臂管轄婚姻效力糾紛，也沒有審查能力。僅就虛假身份登記結(jié)婚而言，其不同原因或不同情形則達(dá)數(shù)十種。包括子女干涉父母再婚（特別是老年父母）、父母干涉子女結(jié)婚，把戶口或身份證隱藏，當(dāng)事人被迫使用虛假身份或他人身份登記結(jié)婚；因違反計(jì)劃生育規(guī)定無法上戶口的無名氏當(dāng)事人使用虛假或他人身份登記結(jié)婚；有的當(dāng)事人從初中復(fù)讀到大學(xué)畢業(yè)后參加工作直至結(jié)婚一路都是虛假身份或冒用他人身份；有的當(dāng)事人結(jié)婚時(shí)違法，但后來違法情形消失；有的已共同生活幾十年因感情破裂才引起糾紛；虛假身份結(jié)婚中沒有共同生活目的者是極少數(shù)，有的有共同生活目的者是大多數(shù)；等等；舉不勝舉。對(duì)如此復(fù)雜的情形，哪些屬于有效、哪些屬于無效，在制定民法典過程中立法機(jī)關(guān)即存在巨大分歧，因無法統(tǒng)一而刪除。
對(duì)立法機(jī)關(guān)因爭議大而刪除的情形，檢察院與民政機(jī)關(guān)不經(jīng)審判，有何能力判斷哪些屬于有效、哪些屬于無效？是否凡屬冒名登記或違法婚姻一律撤撤撤！如果不撤銷又如何處理？是否由檢察機(jī)關(guān)出具一個(gè)婚姻有效確認(rèn)書？在民事程序不受理，行政訴訟程序無法受理的情況下，所有的婚姻效力糾紛是否都可以由檢察院通過檢察建議解決？
很顯然，檢察院與民政機(jī)關(guān)不僅無權(quán)審理婚姻效力案件，也沒有能力解決所有冒名或其他弄虛作假婚姻效力糾紛。一個(gè)看似可以解決此類糾紛的指導(dǎo)意見，實(shí)際上只是畫餅充饑，從法治的角度審視，根本不管用。
四、婚姻登記糾紛救濟(jì)路徑的改革方向
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