[ 謝維雁 ]——(2005-2-24) / 已閱19824次
中國五十年憲政建設的困頓與前景
謝維雁
[內(nèi)容摘要] 1954年憲法制定迄今已五十年，盡管我們已經(jīng)為憲政奠定了很好的基礎，但由于我們對憲政在認識存在偏頗、忽視文化與制度建設，我們至今未實現(xiàn)憲政。中國實現(xiàn)憲政的關鍵，是將憲法變成真正意義上的法律，最重要的是實現(xiàn)憲法的司法化。當前憲政建設的首要任務，是要建立健全違憲審查、憲法訴訟和憲法解釋等憲法適用制度。
[關 鍵 詞] 憲政 憲政建設 違憲審查 憲法訴訟 憲法解釋
[作者簡介] （1968-），男，重慶市忠縣人，法學碩士，山東大學威海分校法學院教師。
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一、對當前狀況的評價：我們是否已經(jīng)實現(xiàn)了憲政？
我國1954年憲法迄今整整五十年了。但是，我們這五十年到底是不是憲政？學界存在著兩種對立的看法。一種看法是，1954年9月制定的我國歷史上第一部社會主義類型的憲法，標志著我國社會主義憲政的真正開始 ，因此，憲政在我國已有五十年的歷史。另一種看法是：“中國還沒有實現(xiàn)憲政”，“中國現(xiàn)在正在向憲政過渡，正在朝著這一方向前進�！�
這兩種對立看法的背后，是學者們對“何為憲政”這一問題的嚴重分歧。分歧的焦點是以下兩個緊密相聯(lián)的問題：（1）社會主義憲政與資產(chǎn)階級憲政的根本區(qū)別到底是什么？（2）這種區(qū)別到底有多大？或者說，兩種之間憲政是否具有一些共同的、普適性的價值，以及這些價值如何確定？也就是說，如果我們承認以前搞的就是（社會主義）憲政的話，那么，我們的憲政除了有一部形式意義上的憲法和民主原則以外，與西方國家的憲政將沒有多少共同的東西，即在西方被證明為普適性價值的東西在我們這里沒有得到承認。
認為我們已經(jīng)實現(xiàn)憲政的觀點建立在“憲政即民主政治”的判斷之上。1940年2月，毛澤東在一次演講中說：“什么是憲政呢？就是民主的政治�！� 這一定義在我國長期被奉為官方的權威。直到上個世紀最后幾年，才有學者指出：這個定義“是從實質(zhì)上去解釋憲政的含義的。如果再加上形式要件的話，那么，憲政應是實施憲法的民主政治�！� 而在同一時期，卻有學者比較了不同的憲政概念，得出結(jié)論說：在“憲政”的眾多定義中，把“憲政”理解或界定為“憲政就是民主的政治”的提法較為適宜 。根據(jù)對憲政的這一認識，憲政實際上只包含一個要素：“民主”，當然數(shù)十年后有人加上“憲法”。也即是說，只要有民主政治和憲法就是憲政。這與西方對憲政的理解有很大的不同。薩托利將憲政的要素概括為：（1）有一部叫做憲法的高級法，不管其是否成文。（2）存在司法審查。（3）有一個由獨立的法官組成的獨立的司法機關。（4）存在基本性的正當法律程序。（5）存在有約束力的立法方式上的程序規(guī)定，可以作為對赤裸裸的法律意志進行有效控制機制 。而路易斯·亨金認為，憲政意指“成立的政府要受到憲法的制約，而且只能根據(jù)其條款來進行統(tǒng)治并受制于其限制” ，其要素包括：（1）依照憲法成立的政府；（2）分權；（3）人民主權和民主政府；（4）違憲審查；（5）獨立司法機關；（6）遵守人權法案的有限政府；（7）對警察權進行控制；（8）對軍隊的文官控制；（9）沒有或即使有也是非常有限和受到嚴格劃定邊界的中止一部或整部憲法的實施的政府權力 。薩托利的憲政要素中沒有包含抽象的民主及人權，但他把民主、人權價值化為了具體的、可操作的程序性制度與機構(gòu)。路易斯·亨金雖然將民主也納入憲政要素，但卻僅僅是九個要素之一。在西方學者那里，民主不是憲政的惟一要素，憲政理所當然是民主的，但民主卻未必是憲政�？傊�，在西方學者那里，除了民主及憲法之外，憲政還包含更多的內(nèi)涵，這些內(nèi)涵在西方是具有普適性的；除了進行價值確認之外，憲政還必須實證化：建立必要的技術性措施和操作手段。
近年來，我國有學者修正了“憲政即民主政治”這一認識，認為：憲政是國家依據(jù)一部充分體現(xiàn)現(xiàn)代文明的憲法進行治理，以實現(xiàn)一系列民主原則與制度為主要內(nèi)容，以厲行法治為基本保證，以充分實現(xiàn)人權為目的的一種政治制度。這一概念包含三個基本要素，即民主、法治與人權 。在民主之外，將法治、人權也作為憲政的要素，是憲政理論的一個重大進步。但總的說來，憲政包括民主、法治、人權跟“憲政即民主政治”一樣，側(cè)重對憲政的價值判斷，抽象且不易把握；缺乏實現(xiàn)這些價值的操作程序與技術手段。
筆者認為，憲政既應該包含普適性的價值，更應該包括實證（或者技術、實踐）的操作措施。在實證的層面，憲政不過是一種平衡機制以及達成的平衡狀態(tài)。因此，建立平衡機制以尋求各憲政主體或結(jié)構(gòu)要素之間的平衡，這應當成為建構(gòu)憲政制度的一項基本原則。憲政至少包括以下內(nèi)容：（1）存在一部憲法（也可以是不成文的）。（2）確立人民主權原則。（3）實行代議制。（4）確立法治原則。（5）憲法至上。（6）政府有限。（7）以保障人權為目標。（8）實現(xiàn)權力的分離與制衡。（9）建立違憲審查制。（10）確立正當法律程序原則。
按照這一標準，我們當下的社會狀況顯然還不是憲政。因此，筆者贊同上述后一觀點，即：“今日的中國還不是實行憲政，還沒有達到現(xiàn)代憲政應當達到的標準和要求�！� 我們尚未實現(xiàn)憲政，而僅僅是正在邁向憲政。這一判斷包括三層含義：第一，我們現(xiàn)在的社會從性質(zhì)上講，還不是憲政。第二，憲政是我們的目標。第三，我們正在創(chuàng)造邁向憲政的基礎和條件。
二、中國憲政建設五十年的得與失
（一）得
雖然我們尚未建成憲政，而且我們也經(jīng)歷了許多曲折，但總的來說，這50年我們的基本方向仍然是指向憲政的，我們?yōu)樽呦驊椪冻隽撕艽蟮呐�，也取得了一系列成就�?br>
第一，已經(jīng)建立起一套民主制度，民主的程度越來越高。一是人民代表大會制度已經(jīng)逐漸成為名副其實的根本政治制度，其應用的地位和作用開始發(fā)揮出來。曾幾何時，人民代表大會被譏為“橡皮圖章”。自十一屆三中全會以來，人民代表大會開始成為真正意義上的國家權力機關，并日漸成為中國走向憲政的核心機關。二是近年來基層民主建設取得了重大進展。近年來，基層選舉中越來越頻繁出現(xiàn)的賄選現(xiàn)象，從反面說明民主（或選舉）在基層已經(jīng)成為獲得合法性的基本方式，民主越來越深入人心。
第二，人權價值獲得了廣泛認同，人權保障已經(jīng)成為憲法的基本原則。早在《共同綱領》的“總綱”中就規(guī)定了公民（當時稱“人民”或“國民”）的選舉權、被選舉權及思想、言論等權利。自1954年憲法以來的四部憲法，都專章規(guī)定了“公民的基本權利和義務”。1954、1975、1978年憲法都將其列為第三章，位于國家機構(gòu)之后。值得一提的是，1975年憲法史無前例地先規(guī)定義務后規(guī)定權利。1982年憲法將“公民的基本權利和義務”提到了“國家機構(gòu)”之前，表示了要特別保障公民基本權利之意。2004年憲法修正案則進一步確認：國家尊重和保障人權。至此，人權保障成為了憲法的基本原則。隨著這一進程，我國先后于1997年和1998年簽署了《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》，前者已于2001年2月28日由全國人大常委會批準生效。
第三，走向法治已經(jīng)成為不可阻擋的歷史潮流。在1999年通過的第10條憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家�！边@意味著，法治成為了我國憲法的基本原則。法治是憲政的基本標志之一，將“依法治國，建設法治國家”寫進憲法，充分體現(xiàn)了我們國家要厲行法治實行憲政的決心。在此基礎上，我們在兩個方面積極推進了法治的進程：一是推進了以司法公正為目標的司法改革。二是堅持依法行政，促進依法行政的制度化、程序化和公開化。這兩方面都取得積極的成果，我們正在不可逆轉(zhuǎn)地邁向法治。
第四，我們已經(jīng)有了一部逐漸完善的憲法。說我們已經(jīng)有一部比較完善的憲法主要是指兩個方面：一是指憲法的條文已趨完備，社會生活的主要方面都已有憲法上的依據(jù)。二是指現(xiàn)行憲法已包含了現(xiàn)代憲政的根本價值，民主、人權、法治等價值都得到了憲法的確認�？梢哉f，除了權力分立與制衡、違憲審查制度、正當法律程序原則以外，憲政的其他要素現(xiàn)已初步具備。
第五，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立，與此相聯(lián)系的市民社會正在興起，初步奠定起憲政的社會基礎。市場經(jīng)濟與憲政之間的內(nèi)在關聯(lián)在于：市場經(jīng)濟不僅促進了利益主體的多元化、平等化、自由化和政治關系的民主化，而且還為憲政建設提供了思想和政治條件。因此，市場經(jīng)濟必然會促進憲政建設。我國自1993年通過的第7條憲法修正案將“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”寫進了憲法。經(jīng)過10年的改革發(fā)展，我國經(jīng)濟已基本實現(xiàn)市場化。在此過程中，對憲政具有重要意義的一個因素——市民社會——也逐漸興起，各種行會、社團及其他民間組織得到空前發(fā)展，公民開始擁有足以對抗公共權力的私人領域。
（二）失
第一，對憲政的認識存在偏頗。
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