[ 謝維雁 ]——(2005-2-24) / 已閱19825次
如上述，毛澤東關(guān)于“憲政即民主政治”的定義在我國長期被奉為官方的權(quán)威，直到上個世紀(jì)最后10年，才有學(xué)者提出將憲法作為憲政的形式要件。在很長的時間里，我們所理解的憲政實際上僅僅包含一個要素即民主。對憲政的這種認(rèn)識，是極其粗糙和簡單化的。首先，將憲政等同于民主，忽視了憲政還包含的法治與人權(quán)保障等價值。對于憲政的這種理解方式，法國革命的歷史已經(jīng)做出結(jié)論：缺乏法治保障的民主必然導(dǎo)致暴政或混亂。這也足以使憲法許諾的人權(quán)化為烏有。其次，“憲政即民主政治”幾乎僅僅停留在價值判斷上，沒有技術(shù)性措施和操作手段作為其保障，結(jié)果是憲政止于憲法，而憲法流于形式。再次，將憲政等同于民主，實際上是降低了憲政的層次，也違背了歷史。從歷史的角度看，民主遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于憲政，早在古希臘就有發(fā)達(dá)的民主制度，但我們卻不能因此就說古希臘就有憲政。將憲政簡單地看作民主政治，或者再加上一部憲法，必然會誤導(dǎo)憲政的實踐。這是我們歷經(jīng)數(shù)十年努力仍徘徊憲政大門之外的重要原因。同時，也要看到，有憲法未必有憲政。從1957年以后憲法的廢弛到“文革”時期的“無法無天”，慘痛的歷史告誡我們：僅有憲法是不夠的！同樣，如果我們僅僅宣告民主原則，而不把它變成實踐，甚至以“政治運動”的方式而不是以民主的制度化、規(guī)范化來推進(jìn)民主，也永遠(yuǎn)走不到憲政這一天。
第二，忽視對憲政文化的建設(shè)。
由于對憲政認(rèn)識的偏頗，以為有了所謂的“民主”加上一部社會主義憲法，我們就建立起社會主義憲政，忽視了憲法、憲政對特定文化的依賴。在西方，憲法與憲政是其文化的必然產(chǎn)物。從根本上講，我們的傳統(tǒng)文化與西方的傳統(tǒng)文化有著本質(zhì)的不同。因此，必須對我們的傳統(tǒng)文化進(jìn)行改造，才能使之與憲法、憲政的內(nèi)在品質(zhì)相契。在這方面，我們至今未有清晰的認(rèn)識。我們也強調(diào)所謂權(quán)利意識、憲法觀念等憲政文化的養(yǎng)成教育，但卻忽視了其背后的文化支撐——自由主義思想 。其結(jié)果，為幾毛錢也要去打一場官司就叫做有權(quán)利意識，守法就是有憲法觀念，完全背離了憲政的根本精神�？傊�，自由主義始終未能成為中國憲政建設(shè)的文化基礎(chǔ)，而我們的憲政也一直未還原為它的本相。正如有學(xué)者指出的，要走上憲政之路，中國還需要一次真正意義上的自由、人權(quán)、平等思想的啟蒙 。在筆者看來，中國要走上憲政，確實需要一次傳統(tǒng)與文化的“革命”。
第三，未建立違憲審查制度，憲法未能至上。
從西方國家的經(jīng)驗看，違憲審查制度（或稱司法審查制度）是憲政得以成立的一項關(guān)鍵性制度，是判斷一個國家有無憲政的重要標(biāo)志。如在美國，聯(lián)邦憲法的起草者就認(rèn)為，司法審查乃是一部憲法中必要的且不證自明的部分 。而在美國憲政實踐中，司法審查已經(jīng)成為“憲法拱門上的拱頂石”，是“憲法機器中絕對必要的部件，抽掉這個特制的螺栓，這部機器就化為碎片” �？傊F(xiàn)代憲政國家必須確立憲法的至上權(quán)威并建立違憲審查制度來予以保障。我國現(xiàn)行憲法在序言的最后一段宣布：憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。但遺憾的是，我們并沒有依據(jù)這一規(guī)定建立起違憲審查制度。其結(jié)果，違憲現(xiàn)象大量存在得不到糾正，長此以往，憲法作為法律規(guī)范效力盡失，權(quán)威掃地，根本大法，根本無用。
第四，片面追求憲法的政治象征，忽視憲法實踐。
主要表現(xiàn)在，（1）憲法的制定和每一次修改，都不是憲法自身的發(fā)展使然，多是政治的要求，憲法未獲得自主性，在某種程度上，甚至可以說憲法成為了政治的附庸。近年有學(xué)者提出“政策性修憲模式” 的概念并將我國憲法修改歸于該模式，實則是憲法附屬于政治在憲法修改問題上的表現(xiàn)。（2）憲法長期未獲司法適用。不能由法院適用的法律就不是真正的法律。憲法不由法院適用，不僅使憲法失去了通過實踐進(jìn)行檢驗的機會和發(fā)展的動力，也最終導(dǎo)致憲法與社會現(xiàn)實相脫節(jié)。憲法的基本功能是規(guī)范功能，包括對政治的規(guī)范和對社會現(xiàn)實的規(guī)范。由于對政治的依附及與社會現(xiàn)實的脫節(jié)，憲法對政治和社會現(xiàn)實的規(guī)范功能幾乎完全喪失。
三、走向憲政的關(guān)鍵：使憲法成為真正意義上的法律
（一）實施憲法是走向憲政的關(guān)鍵
近年，一些有識之士為中國的憲政開出了不少“藥方”。如有學(xué)者認(rèn)為，目前中國正在發(fā)生的經(jīng)濟、社會、文化、政治法制的變革并不會自然而然地導(dǎo)入憲政社會，沒有一次對政治體制的改革不可能建立憲政 。言下之意，中國必須通過一次政治體制改革才能建立憲政。也有學(xué)者概括出憲政建設(shè)的具體途徑，即健全社會主義市場經(jīng)濟體系；完善基本憲政制度（包括選舉制度、政黨制度、人民代表大會制度、社會自治制度等）；開展憲政教育，發(fā)展憲政文化，增強全民憲政觀念；健全憲法監(jiān)督機制 。另有學(xué)者提出重新制定一部全面確立憲政價值、完備憲政制度的新憲法以推進(jìn)中國憲政建設(shè)的主張。
應(yīng)該說，上述對中國憲政的這些認(rèn)識是深刻的，對中國現(xiàn)下狀況有著十分精準(zhǔn)的把握。但筆者認(rèn)為，如前述，我國現(xiàn)行憲法已確立了人權(quán)、民主和法治等基本價值原則，也基本具備了憲政的要素，因此，中國走向憲政的關(guān)鍵是實施憲法。只要我們將現(xiàn)行憲法變成一部實在法，使其應(yīng)有的功能都得以充分實現(xiàn)，我們就可以逐步建立起憲政。進(jìn)行一次徹底的政治體制改革同重新制定一部憲法一樣，并不是完全必要的。我們現(xiàn)在政治中存在的諸多問題從根本上講是因為它沒有受到憲法的規(guī)制，是政治游歷于憲法之外。只要憲法能夠得到嚴(yán)格實施，這些問題完全可以在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)得到解決。否則，即使進(jìn)行一次徹底的政治體制改革，如果新的政治體制仍然不依憲法來運行即憲法不能規(guī)制政治；或者，即使我們重新制定一部非常理想的憲法，卻不能得到有效實施，我們依舊不能實現(xiàn)憲政。
但是，筆者并不同意“實施憲法就是實行憲政”的觀點 。因為，“實施憲法就是實行憲政”的觀點暗示我們現(xiàn)下的憲法已經(jīng)是一部非常理想的“憲政”憲法，只要把它變成現(xiàn)實就是憲政。實際上，現(xiàn)行憲法還存在很多的問題，比如，雖然確認(rèn)了人權(quán)保障的價值原則卻并未建立起相關(guān)的制度，憲法的規(guī)定還無法完全實現(xiàn)；憲法雖然宣告了自身具有最高法律效力，卻未建立違憲審查制度，憲法自身的地位無法保障，等等�？傮w來說，我們的憲法還不完全是一部“憲政”憲法。因此，憲法本身也還需要在實施中逐步完善，最終成為一部“憲政”憲法。
其實，現(xiàn)行憲法最大的問題是它沒有像其他法律一樣得到全面實施。有人說，各級國家機關(guān)依據(jù)憲法設(shè)置并按照憲法規(guī)定運轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了憲法的規(guī)范作用，也就是憲法得到了實施。這種觀點看似有道理，實則大謬不然。筆者認(rèn)為，判斷一套規(guī)則體系是否法律，根本的標(biāo)準(zhǔn)：一是它能否被法院適用，二是違反它后是否有相應(yīng)的制裁。違反了規(guī)則卻得不到制裁，則該規(guī)則就會淪為道德規(guī)范——只宣言式的或倡導(dǎo)式的作用。制裁是法律全面實施——任何機關(guān)、組織及個人都遵守它——的保證。制定法律的根本乃至唯一目的，是為了法院要適用它。憲法也莫不如此。因此，講憲法實施，最為重要的是憲法在法院的適用，而且，憲法只有通過法院的適用才能夠稱得上真正意義上的法律。美國的憲政實踐將這一點揭示得淋漓盡致，在那里，“（聯(lián)邦）最高法院就是憲法” ，其法官也說：“我們在憲法下面。但是，被稱之為憲法的是法官叫做憲法的法�！�
一句話，中國實行憲政的關(guān)鍵是實施憲法，而實施憲法的關(guān)鍵是實現(xiàn)憲法的司法化。
（二）加強憲政制度建設(shè)是當(dāng)前的核心任務(wù)
自1954年來，我們制定了四部憲法，對現(xiàn)行憲法也進(jìn)行了四次修正，但我們還是不能說就建立起了完善的憲政制度。筆者認(rèn)為，目前憲政建設(shè)最為迫切的是要盡快建立、健全以下三個方面的制度：
一是要盡快建立違憲審查制度。未建立違憲審查制度，是現(xiàn)行憲法最大的缺陷。學(xué)者們提出了建立違憲審查制度的多種方案。筆者認(rèn)為，建立違憲審查制度要堅持以下原則：（1）權(quán)威性原則，即違憲審查機構(gòu)及其最終的處理要具有權(quán)威。（2）中立性原則，即違憲審查機構(gòu)要中立。（3）符合國情原則，即我們建立的違憲審查制度必要考慮與現(xiàn)下的政治制度相銜接，而不能照搬其他國家的相關(guān)制度。筆者認(rèn)為，可將違憲審查制度分為兩個部分。一個部分：在全國人民代表大會下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，其職責(zé)就是對違憲審查的申請進(jìn)行審查并作出是否違憲的裁決。另一個部分：賦予人民法院違憲審查權(quán)，對在訴訟過程中提出來的違憲審查申請進(jìn)行審查，并作出裁決。具體設(shè)想是，在最高人民法院和各高級人民法院設(shè)憲法審判庭處理違憲審查案件，對各高級人民法院的裁決不服的可以上訴到最高人民法院；最高人民法院認(rèn)為需要憲法監(jiān)督委員會進(jìn)行裁決的，報請該委員會裁決。
二是建立憲法訴訟制度。有學(xué)者經(jīng)過深入研究得出結(jié)論說，我國憲法不能進(jìn)入訴訟，不僅沒有任何憲法的依據(jù)，也沒有任何法律的、政策的、領(lǐng)導(dǎo)人講話的依據(jù)，而且也不應(yīng)視為有司法解釋的依據(jù)。 但，從嚴(yán)格的意義上講，我國憲法未進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，確是不爭的事實。有憲法必有憲法訴訟。與一般法律相比，憲法具有特殊地位和特殊的規(guī)范力及特殊的推理方式，因此，應(yīng)建立專門的、與其實訴訟制度相區(qū)別的訴訟制度即憲法訴訟。近年常有所謂憲法案件，有學(xué)者甚至稱為憲法訴訟，是不科學(xué)的。因為，那些案件是依據(jù)民事訴訟或行政訴訟提起的，審理也是按照民事或行政訴訟的程序來進(jìn)行的，因此，嚴(yán)格講，這些案件只能稱作民事訴訟或行政訴訟，而不是憲法訴訟。我們現(xiàn)在應(yīng)該將建立第四種訴訟——憲法訴訟（其他三種為民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟）提上議事日程。如上述，將最高、各高級人民法院作為憲法案件審理法院，在進(jìn)行憲法訴訟的過程中同時解決違憲審查問題。
三是健全憲法解釋制度。對現(xiàn)行憲法的幾次修改中，已形成了這樣一個指導(dǎo)原則，即只對需要修改并已成熟的問題進(jìn)行修改，可改可不改的問題不改，有些問題可以采取憲法解釋的方式加以解決 。但令人遺憾的是，我國的憲法解釋制度至今仍未完全建立起來，至今也未發(fā)生過一次正式的憲法解釋。因此，必須健全和完善憲法解釋制度，充分發(fā)揮憲法解釋的功能。（1）賦予更多主體享有憲法解釋權(quán)，最關(guān)鍵的是要賦予法院在審理案件中具有憲法解釋權(quán)。這是法院適用憲法、進(jìn)行違憲審查的前提。同時，還要明確全國人民代表大會也有憲法解釋權(quán)。國務(wù)院在法律規(guī)定范圍內(nèi)對其所轄事項也應(yīng)享有一定的憲法解釋權(quán)，但這種解釋還可由全國人大或全國人大常委會撤消。（2）對憲法解釋的程序、解釋標(biāo)準(zhǔn)等問題作出具體規(guī)定。（3）在全國人大常委會設(shè)立相應(yīng)工作機構(gòu)，承擔(dān)憲法解釋的程序性工作。
原載：《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2005年第1期
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