[ 曲宇輝 ]——(2005-2-25) / 已閱44727次
收回國(guó)有土地使用權(quán)有關(guān)問(wèn)題的探討（一）
曲宇輝
土地是人類賴以生存的最基本也是最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是不可再生的資源。依照法律法規(guī)的規(guī)定收回土地使用權(quán)，是人民政府及其土地行政主管部門(mén)的一項(xiàng)法定職責(zé)。本文就人民政府及其土地行政主管部門(mén)收回土地使用權(quán)行為的法律性質(zhì)，以及無(wú)償收回和有償收回的把握等問(wèn)題，進(jìn)行探討。
一、收回土地使用權(quán)行為的法律和行政法規(guī)依據(jù)
（一）《土地管理法》[1]
1、《土地管理法》第37條第1款：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種”。
2、《土地管理法》第58條第1款：“有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：
（1）為公共利益需要使用土地的；
（2）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；
（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；
（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；
（5）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的”。
（二）《城市房地產(chǎn)管理法》[2]
1、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。
2、《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回”。
3、《城市房地產(chǎn)管理法》第25條：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府，政府有關(guān)部門(mén)的行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外”。
（三）《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》[3]
1、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款：“未按合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無(wú)償收回土地使用權(quán)的處罰” 。
2、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記”。
3、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條：“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公眾利益的需要，國(guó)家依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。
4、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條第1款：“無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓”。
（四）《基本農(nóng)田保護(hù)條例》[4]
《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第18條：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田的，滿１年不使用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅基本農(nóng)田的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；１年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)２年未使用的，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種，重新劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”。
二、收回土地使用權(quán)行為的法律性質(zhì)分析[5]
《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定了多種“收回土地使用權(quán)”的情形，其中既有作為“土地違法案件”給予行政處罰的“收回”，也有土地使用權(quán)期滿的“收回”，還有作為其他法定事由的“收回”。
（一）行政處罰的“收回”
行政處罰的“收回”，是指因土地使用者違反了法律法規(guī)禁止性規(guī)定，被人民政府或土地行政主管部門(mén)依照法律法規(guī)的規(guī)定收回土地使用權(quán)。這種“收回”，首先，是因?yàn)橥恋厥褂谜甙l(fā)生了法律法規(guī)禁止的行為，其次，法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)這種違反法律法規(guī)的行為必須給予無(wú)償收回土地使用權(quán)的懲處。
《土地管理法》第37條第1款、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第18條的“收回”，是土地使用者違反了“禁止閑置、荒蕪耕地”、“禁止閑置、荒蕪基本農(nóng)田”的規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》第25條的“收回”，是土地使用者違反了“必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地”的規(guī)定，都屬于行政處罰的“收回”，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款的“收回”，該條款本身已明確是“處罰”。
（二）土地使用權(quán)期滿的“收回”
土地使用權(quán)期滿的“收回”，是指出讓的國(guó)有土地使用權(quán)期滿后，由于土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期，或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)，依照出讓合同的約定，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。
《土地管理法》第58條第1款第3項(xiàng)、《城市房地產(chǎn)管理法》第21條第2款、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條的“收回”，屬于土地使用權(quán)期滿的“收回”。
（三）其他法定事由的“收回”
其他依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒(méi)有違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，因發(fā)生某種法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)的事件，而被土地行政主管部門(mén)收回土地使用權(quán)。這里需要說(shuō)明的是，首先，土地使用者沒(méi)有違反法律法規(guī)的行為，其次，發(fā)生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如單位遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)，也可能是國(guó)家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實(shí)施城市規(guī)劃。
根據(jù)上面的闡述，我們可以確定，依據(jù)《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項(xiàng)、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條、第47條第1款的規(guī)定收回土地使用權(quán)，屬于其他依法定事由的“收回”。
三、土地使用權(quán)“無(wú)償”收回和“有償”收回問(wèn)題分析
土地使用權(quán)是“無(wú)償”收回還是“有償”收回，《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的相關(guān)條款已作了明確的規(guī)定，這里討論的，是在不同情形下收回土地使用權(quán)時(shí)，“無(wú)償”和“有償”是否應(yīng)當(dāng)包括土地使用者已經(jīng)付出的土地成本費(fèi)用，以及該幅土地已產(chǎn)生的土地增值的歸屬。
（一）土地成本的構(gòu)成
土地使用者取得土地，大致需要支付以下幾類費(fèi)用：
1、征地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《土地管理法》第47條第2款，征地補(bǔ)償費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)組成。它是在將土地由原集體所有征為國(guó)家所有的過(guò)程中，支付給被征地村和被征地農(nóng)民的補(bǔ)償性和安置性費(fèi)用。對(duì)被征地村和被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，征地補(bǔ)償費(fèi)是其失去土地所有權(quán)和使用權(quán)所得到的補(bǔ)償；對(duì)用地單位來(lái)說(shuō)，征地補(bǔ)償費(fèi)是為國(guó)家獲得土地所有權(quán)而支付的費(fèi)用。因此，征地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是土地所有權(quán)“轉(zhuǎn)權(quán)”并因土地所有權(quán)“轉(zhuǎn)權(quán)”而支付給被征地村和被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)。
2、拆遷補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)相關(guān)法規(guī)，拆遷房屋，應(yīng)對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。對(duì)被拆遷人來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)是其失去房屋和土地使用權(quán)所得到的補(bǔ)償；對(duì)用地單位來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償費(fèi)是為獲得土地使用權(quán)而支付的費(fèi)用。因此，拆遷補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，是土地使用權(quán)“易手”并因土地使用權(quán)“易手”而支付給被拆遷人的補(bǔ)償費(fèi)。
3、征地規(guī)稅費(fèi)。征地規(guī)稅費(fèi)由耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、新菜地建設(shè)基金、水利建設(shè)專項(xiàng)資金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征地管理費(fèi)等六項(xiàng)費(fèi)用組成。其中，耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、新菜地建設(shè)基金、水利建設(shè)專項(xiàng)資金是因土地由“耕地”[6]轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)用地”而由國(guó)家向用地單位收取的規(guī)稅費(fèi)；新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)[7]是因土地由“農(nóng)用地”、“未利用地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)用地”而由報(bào)批用地的市縣人民政府支付的規(guī)稅費(fèi)；征地管理費(fèi)是因用地報(bào)批和實(shí)施征地由土地行政主管部門(mén)向用地單位收取的規(guī)稅費(fèi)。
4、土地出讓金。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第七條，土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱土地使用權(quán)）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。因此，土地出讓金是土地使用者向國(guó)家支付的一定年限的土地使用權(quán)費(fèi)用。
（二）不同情形下“無(wú)償”收回和“有償”收回的把握
1、行政處罰的“收回”，作為對(duì)土地使用者違法行為的懲罰措施，從理論上講，不應(yīng)向其支付任何費(fèi)用，即“無(wú)償”收回。但征地補(bǔ)償費(fèi)作為土地所有權(quán)“轉(zhuǎn)權(quán)”、征地規(guī)稅費(fèi)作為土地“變類”過(guò)程中的支出費(fèi)用，筆者認(rèn)為，應(yīng)按土地使用者取得土地時(shí)的原價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，由政府返還。而拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金作為土地使用者取得土地使用權(quán)的支出費(fèi)用，在行政處罰“收回”土地使用權(quán)的情形下，不應(yīng)返還。
2、土地使用權(quán)期滿的“收回”，由于是依據(jù)《土地使用權(quán)出讓合同》的約定收回土地使用權(quán)，且土地使用者原支付的各類土地成本已在其數(shù)十年的土地使用過(guò)程中折抵完畢，即土地成本的現(xiàn)值為“零”，因此不應(yīng)向其支付任何費(fèi)用。然而，土地成本的現(xiàn)值為“零”并不等于土地沒(méi)有價(jià)值。在土地增值并可能是現(xiàn)時(shí)價(jià)值數(shù)倍于原土地價(jià)值，且房屋仍有實(shí)際價(jià)值和使用價(jià)值的情況下，雖然《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得”，尤其是對(duì)因購(gòu)買(mǎi)商品房而取得土地使用權(quán)的購(gòu)房人，屆時(shí)是否絕對(duì)的“無(wú)償”收回，仍是值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題。
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