[ 卞軍民 ]——(2005-6-20) / 已閱31563次
行政執法責任制和評議考核制工作研究
行政執法責任制是規范和監督行政執法活動、促進行政機關依法行政的一項長期性的機制性和制度性保障。黨的十五大、十六大和國務院《全面推進依法行政實施綱要》對在各級行政機關建立和推行行政執法責任制作出戰略部署，并將這項制度作為建設法治政府的重要措施。由此可見，推行行政執法責任制，對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政權力的缺失和濫用，保證人民的權力真正為人民謀利益，具有重要意義。本文從致力于建立有效推進依法行政重要保障措施的視角入手，在深入調查我市行政執法責任制和評議考核制實踐的基礎上，著重研究和解決我市推行行政執法責任制和評議考核制存在的實際問題，為我市全面推進依法行政提供決策依據。
一、行政執法責任制是依法行政的重要保障措施
建立健全行政執法責任制度，是營造良好的依法行政環境的一項重要的制度保障。眾所周知，建國以來，我國行政法制建設走過了一段曲折而艱辛的道路，直到十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放國策的確立，行政法制才得到發展。因此，相對于西方發達國家而言，我國依法行政口號提出的比較晚，直到八十年代末期才開始出現，而真正確立則是在社會主義市場經濟的提出和建立以后。市場經濟在一定意義上就是法治經濟，依法治國、依法行政，也就成為我國政治經濟發展的歷史必然。1993年11月14日通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第45條明確提出了“各級政府都要依法行政”。繼之，八屆人大《政府工作報告》明確提出了“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。”黨的十五大報告中強調：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制。”1999年11月8日《國務院關于全面推進依行政決定》中明確提出：“要積極推行行政執法責任制和評議考核制，不斷總結實踐經驗，充分發揮這兩項相互聯系的制度在行政執法監督中的作用。”黨的十六大報告中再次強調要“加強對執法活動的監督，推進依法行政……提高執法水平。”2004年3月22日國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，把建立和推行行政執法責任制作為建設法制政府的重要措施。尤其是鄧小平同志在闡明社會主義民主和法制建設的總體思想時，對依法行政有許多獨特見解，如對關于加強和完善行政組織法及監督行政、建立健全各類行政責任制方面的論述，為依法行政的確立指明了方向。依法行政是建設法治政府的關鍵和核心，其目的在于合理配置行政權力，有效規范行政權力的運作，從而為公民權利的行使提供充分保障，實現公平、正義、自由、秩序等價值目標。幾個世紀以來，法治理論與實踐對政府權力予以高度關注，這與行政權力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯系的直接性密切相關。二十世紀以來，行政權在很多國家的權力結構中極度擴張的事實，不斷提醒人們，對行政權力的制約是國家權力制約的重中之重。在我們今天建設法治政府的進程中，權力與責任的對等和一致是一條鐵定法則，依法行政是行政機關活動的準則，行政執法責任制是依法行政的重要保障措施。
然而，“依法行政”成為新時期行政機關活動準則、“行政執法責任制”成為依法行政的重要保障措施后，由于時間不長，理論研究尚處在起步階段。關于對“依法行政”和“行政執法責任制”的科學涵義，盡管有許多學者撰文作過研究，但見仁見智，并沒有形成完全統一的認識。限于篇幅，下面分別對依法行政和行政執法責任制的科學涵義作簡要分析，以此來揭示行政執法責任制是依法行政的重要保障措施。第一，關于依法行政的科學涵義。王連昌教授曾著文總結說：“依法行政的含義是合法設置的組織和個人，在合法的職權范圍內，依據實體法和程序法，行使行政職權職責，并接受監督，承擔法律責任》。”（⑴ 王連昌，文正邦，鄭偉坤主編：《依法行政研究》文集，重慶出版社1998年版，第24頁）應松年教授在其主編的《行政法學新論》中提出：“依法行政就是行政機關依法行使行政權力，或者說，行政機關行使行政權力，管理公共事務，必須由法律授權，并依據法律規定。”不管學者們如何定義“依法行政”，我們認為：依法行政至少包括兩個方面的內容，一是行政要合法，即行政權力的取得、行政權力的運用和行使要合法，并且合法既要符合實體法規定，又要符合程序法規定；二是行政要受到監督和違法行政要承擔法律責任。第二，關于行政執法責任制的科學涵義。目前，學術界有的認為行政執法責任制是一種行政管理制度，有的認為是一種工作制度，也有的認為是一種執法制度，還有的認為是一種綜合制度，盡管各種表述不一，但有一點是一致的，行政執法責任制強調的是執法權力和執法責任。我們認為，行政執法責任制是“行政執法責任制和評議考核制”的統稱，是一種行政機關內部以監督行政執法行為為主要內容的層級監督制度。行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究制，實現規范行政執法行為的目的。即通過明確執法主體、確定責任目標、分解崗位職責、量化考評指標、逐級監督獎懲的方式，達到執法與服務的統一性、權力與責任的一致性的基本要求。
通過對依法行政和行政執法責任制科學涵義的分析，依法行政和行政執法責任制充分體現了“設權要法定、有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”這一法制原則。同時，從兩者的涵義還可以看出，依法行政要求政府機關以法定的行政管理職權為基礎，既行使權力，又承擔責任，既履行職責，又受到監督。實行行政執法責任制符合依法行政的基本原則，即行政主體法定、行政職權法定、行政程序法定、行政行為法定、行政責任法定，從而成為各級政府機關全面履行法定職能，實現依法行政的有效途徑。黨的十五大以來，全國已有29個省、市和部分國家部委全面推行行政執法責任制，取得了積極的成效，明顯推進了各地各級政府及行政機關依法行政的進程。一是依法決策。推行行政執法責任制，促使各級行政機關認真實施各項法律法規，在行政決策中，把法律法規作為依據，減少了決策中的人為因素；二是加強了行政法律制度的建設。推行行政執法責任制，促使各級行政機關在憲法、法律的原則框架內，著力規范行政權的設置，加大了對涉及行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費、行政指導、行政確認等行政機關主要管理手段的制度化和規范化力度，使行政法律制度不斷得到完善；三是促使各級行政機關樹立法治觀念。在行政管理活動中，堅持職責法定化、程序規范化、責任明確化，并通過對行政執法評議考核的廣泛開展，逐步建立和完善行政機關內部的行政效能評估機制；四是強化了政府對行政執法的監督。各級政府加強了對下級政府及其下屬部門行政執法的監督，特別是針對一些容易引起社會熱點問題的行政執法部門，各級政府加強了對這些執法部門行政執法的責任指標和貫徹實施有關法律、法規情況的監督，如監督有關行政審批、行政許可及行政收費的合法性和“收支兩條線”的執行情況等；五是促進了行政執法水平的提高。行政執法機關的行政執法行為更加規范，執法人員的法治意識普遍得到提高，主要表現為：行政執法嚴格按照行政執法程序進行，隨意執法的情況大為減少。行政執法嚴格按照法律規定行事，越權執法受到制約。行政執法人員通過權責掛鉤的制約，權力本位的意識逐步向責任本位轉移，對執法中出現的問題，改變了過去推諉扯皮的現象，逐步形成文明執法的風尚。
二、當前實施行政執法責任制中存在的主要問題
行政執法責任制推行以來，我市雖然在理論研究和具體實踐方面做出了積極努力，取得了積極成效。但是，行政執法責任制還需大力推進，實踐中還存在著一些重要因素阻礙了這個制度的深入發展。
（一）立法和體制的問題是當前不可逾越的兩大障礙
第一，立法障礙。立法是執法的前提。當前立法中存在的某些責任不清、相互沖突的問題，或者立法不完善、法律依據不健全的問題，給執法帶來了一定的混亂。這是立法障礙引起的實行行政執法責任制的障礙。具體表現在兩個方面：其一，立法沖突轉化為執法沖突。在我國，80%以上的法律、90%以上的法規和規章由行政機關執行。至今我國已頒布的法律、行政法規和地方性法規高達六七千部。由于立法主體不同，中央、地方、部門之間利益存在分割，部門壟斷主義和地方保護主義等因素導致了立法沖突，法規之間扯皮、打架現象比較嚴重。而立法沖突又必然轉化為執法行為的相互沖突，擾亂了法律秩序，引起執法責任不清，執法有失公正。同時，立法中的部門利益傾向導致法規對主管部門的權力規定較多，對自己的責任、義務體現很少，為對執法者執法責任的確定留下了“隱患”。其二，規范行政行為及其程序的法律尚不完善，許多重要的執法行為缺乏法律的調整，制約了行政執法責任制的實施，影響了執法責任制的效力。實行行政執法責任制的根本目的在于規范行政行為及其程序，而行政行為必須由法律來規定其執法主體、職責范圍及運作程序。我國行政處罰法和行政許可法的頒布實施，解決了行政處罰和行政許可行為的主體、職責范圍和程序。但其他一些重要的行政行為實施的行政程序法也還沒有制定，這就使得在確定行政行為是否越權、是否濫用自由裁量權、是否違反法定程序等問題上缺乏統一的、有法律效力的標準，實踐中出現標準不一、各行其事現象，增加了實行行政執法責任制的難度。
第二，體制障礙。當前，我國仍處于轉型時期，行政管理體制、行政執法體制也處于過渡和改革階段，不可避免地存在一些體制不順的問題，阻礙了行政執法責任制的全面落實。執法體制障礙就是指因執法體制不順，權、責不清而引起的行政執法機構林立，執法主體多元化，行政處罰過度分散的現象。
我國行政職能的劃分比較細。經過上幾輪的機構改革，確定了各部門的三定方案，基本明確了各行政執法部門之間的職責。但是仍有一些部門之間的職責尚未完全理順，執法主體多元化，職責、權限重疊交叉的現象在具體執法中仍然存在，如在城市建設管理、文化市場、集貿市場、食品衛生、社會醫療機構等管理領域中存在。尤其是在城市建設管理和某些違法行為的查處中比較突出，如對城市戶外廣告和假冒偽劣商品，公安、工商、城管、城管理執法、技術監督等部門都有權進行管理和查處，往往就出現執法打架現象。城市管理開展相對集中行政處罰權后，行政許可權與行政處罰權相對分離，行政許可的監督管理與行政許可違法的查處，部門之間的責、權界定和監督管理與違法行為的處罰的銜接存在著厘不清的問題。
執法體制弊病至少帶來兩方面的不良后果：一方面執法重疊交叉，多頭處罰或重復處罰侵害了公民、法人和其他組織的合法權益；另一方面，執法效率低下，執法部門把執法權當做牟取部門利益的手段，有利爭著罰，無利都不管，相互推諉、扯皮，經常出現執法密集地帶和執法空白現象。
（二）執法人員觀念變革相對滯后，工作開展不平衡
執法人員觀念變革滯后，不具備現代法治觀念，不了解或不能正確理解國家的法律、法規，在執行中扭曲和違背了法律的真實意思表示，不能適應實行行政執法責任制的嚴格要求。一是執法人員特別是領導干部法律意識不強，重行政手段，輕法律手段，辦事靠老辦法、依靠政策、憑借行政手段的思想嚴重。個別行政機關的領導沒有認識深入落實行政執法責任制是促進行政機關依法行政，轉變政府職能和改善投資軟環境的根本性措施，錯誤地認為搞行政執法責任制是法制機構的事，只要法制機構大力去抓，就能把工作做好。二是執法人員重權力，輕責任。片面認為法律是上級管下級、干部管群眾的手段，強調管民而忽視管“官”，忘記了自己在行使職權的同時也要承擔違法執法的責任，把自己置于法律之上。三是執法人員認為執法責任制的種種規范束手束腳，影響了執法的效率。從本質上看，行政執法責任制并沒有創設新的法律規定，而是為保證法律法規規定的正確實施而明確了具體的責任制度，其所要求的，正是法律法規實施的本來要求。由于執法人員普遍存在的重實體、輕程序或既不重實體也不重程序的傾向，以致把行政執法責任制當作束縛手腳的多余的東西，認為它會降低行政管理、行政執法的效率。此外，我市的行政執法責任制工作開展的不平衡，未完全推廣到區、縣（市）、鄉（鎮）、街道，致使部分區、縣（市）、鄉（鎮）級行政執法比較混亂。以上三種不正確的觀念成為阻礙行政執法責任制實施的一股“暗流”。
（三）責任制與執法實際脫節，實施起來“兩層皮”
我市絕大多數行政執法部門建立了行政執法責任制一整套文本，但是，少數部門往往是束之高閣，檢查時往外一端了事，由此造成的突出矛盾是行政執法責任制與日常執法實際相脫節，沒有落實到執法一線，導致實施起來“兩層皮”。有的部門在實施行政執法責任制工作中，存在著圖形式、走過場的現象，表現在組織發動工作開展得轟轟烈烈，但是在分解法律、法規、明確執法責任上，搞得不深不透，認為文本建了，制度有了，責任書簽了，只等檢查驗收了，沒有自覺地把執法責任落實到日常執法工作當中。此外，在當前推進行政執法責任制工作中，有的行政機關重視糾錯而不肯糾人；有的行政機關制定的配套制度如公示制度、持證上崗制度等沒有很好地得到落實，使行政執法責任制處在低水平上，執法狀況并未得到明顯改善；有的行政機關行政執法責任制度細化不夠、規范不合理，有的過于簡單，缺乏可操作性；有的不能適應新形勢、新變化的需要，不能結合本部門的工作實際，解決行政執法中存在的普遍性和特殊性的問題。
（四）執法權力與執法責任不統一，責任追究不到位
權力與責任是一柄雙刃劍，因此，實行行政執法責任制必須強調權責的一致性。我市各行政機關雖然大都建立了錯案追究制度，市政府也出臺了《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》，但是，幾年來，行政執法責任追究工作并無明顯成效，在推行行政執法責任制工作中，明顯存在著淡化責任追究的傾向。往往是過錯糾了，但在處理責任人問題上卻遲遲沒有結果。一些行政機關怕丑護短，擔心嚴格糾錯會影響本部門的聲譽和執法人員的積極性，不愿認真追究責任，甚至掩蓋執法違法問題，往往是大事化小，小事化了，鮮有責任追究的案例。這種只注重顧及本機關的面子，顧及違法責任人情緒的行為，失去行政執法責任制應有的作用。
（五）評議考核缺乏科學性、可操作性和經常性
幾年來，我市雖然開展了行政執法責任制評議考核，每年修訂考核標準，實行百分考核制，并將行政執法責任制的評議考核結果納入市政府目標考核。但是，在實施行政執法責任制的實踐中，行政執法責任制評議考核的內容、標準和方式方法等還存在著一些不足之處。
第一，考核內容缺乏科學性。一是行政執法責任制評議考核在政府目標考核中的設置不科學。其一，行政執法責任制作為依法行政的重要“抓手”，沒有把其放在首要位置，而是把其等同于“門戶網站建設和應用”和“信息工作”，其地位和作用沒有得到真正體現。依法行政是政府機關工作的靈魂，行政執法責任制的評議考核得不到應有的重視，通過十年依法行政的艱辛努力建設成法治政府的目標實現勢必受到影響。其二，行政執法責任制評議考核在政府目標考核分數設置不科學。行政執法責任制評議考核分數占整個政府目標考核的5%，相對于其他既體現政績又見效快還得分高的目標，后者肯定能得到足夠的重視，而滲透于整個行政行為的行政執法責任制工作卻有可能遭遇“冷眼相待”境地，更有可能出現抓行政執法不如抓“避孕藥具管理”的現象；政府目標考核得分在滿意單位評比中只占3%。而現在滿意單位評比是市級考核評比中最受各行政機關重視的，評上不滿意單位，不但涉及到單位人員的經濟利益，而且可能涉及到領導班子和領導個人職位的調整。由于行政執法責任制評議考核得分換算到滿意單位評比中只占0.0015%，扣分不扣分對整個滿意單位評比影響甚微，此項工作很難說從機制上保證各行政機關得到應有的重視。二是對區、縣（市）政府的評議考核標準缺乏研究，對執法任務較重的部門（如公安局、城管執法局、工商局）和執法任務較輕的部門的考核標準缺乏科學性，造成干工作越多，毛病越多，得分較少的不公平現象。第二，考核內容缺乏可操作性，對行政執法中的行政行為的評判缺乏可操作性，造成評議考核時不能完全對號入座。如有的行政機關行政執法職能較少，全年無一起行政處罰案件，有的行政機關存在的不作為行為難以認定，有的定性項目難以用定量的方法去考核等，從而造成評議考核的結果科學性不強。第三，考核評議缺乏經常性。以前都是采取年底評議考核，一方面造成了一些行政機關不注重平時行政執法責任制的落實，行政執法行為得不到及時的規范，應付檢查的現象比較突出。另一方面行政機關內部的評議考核，沒有上級機關和行政相對人參與，缺乏廣泛性，往往容易走過場，不能準確地反映執法人員的執法水平，考核結果很難做到真實和全面。
產生上述問題，究其原因主要是因為行政執法責任制的推行缺乏應有的動力。行政執法責任制要深入持久地開展下去，必須解決動力問題。只有實現內在動力和外在動力的良性互動，行政執法責任制才能深入持久地開展，并取得實效。而目前實行行政執法責任制往往呈現這樣一種態勢：完全靠領導“抓”，靠行政機關“抓”，一“抓”似乎就“靈”，一“抓”就轟轟烈烈，卓有成效，一不“抓”卻又恢復原樣，我行我素。這實質上是行政執法責任制動力失衡的外在表現，主要有兩個方面：
一方面內在動力本身不平衡。推行行政執法責任制是各級政府對自身法治建設的自覺行動，是行政機關執法行為的自我完善。但就推行行政執法責任制的實際而言，行政機關往往是被動應付，你推我就動，甚至推而不動，你不推我就不動。這就使推行行政執法責任制的內在動力失衡。
另一方面內在動力與外在動力失衡。行政執法責任制本來就是以法治“官”的有效途徑之一，它順應了社會民眾對制約行政權力、維護自身合法權益的要求。但是，民眾由于法律意識不強、監督渠道不暢等因素，使以權利制約權力的社會力量弱化。同時，輿論監督與行政執法責任制的結合也遠未完善，輿論監督困難重重。因此，由民眾和輿論為代表的社會力量對實行行政執法責任制的推動力尚很弱小，難以形成內在動力與外在動力的良性互動。
三、深入推行行政執法責任制的主要對策
推行和實施行政執法責任制是依法行政的要求。市場經濟需要建立責任政府、法治政府、信用政府。在這種形勢下，迫切需要建立行之有效的制度和機制，保障政府機關依法行政目標的實現。“推行行政執法責任制。依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序。要建立公開、公平、公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。要積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。”要做到《全面推進依法行政實施綱要》的要求，除了要著力解決好立法和體制、觀念和認識、地位和作用等方面問題外，本文重點從行政執法責任制的本質和操作規程、依法界定執法職責、建立評議考核機制三個方面談談具體對策設想。
（一）領會和掌握行政執法責任制的本質和操作程序
1、行政執法責任制的本質
行政執法責任制是行政法治的一項基本制度。行政執法責任制要求通過明晰的權力內容、程序方式，以及對濫用職權、越權行政的責任追究，重在事前規范以及事后監督，發揮法律控權的作用。從行政執法責任制的運行來看，行政執法責任制的起點是分解職責，在分解職責中要求責權一致，要求建章立制保障責權統一的目標的實現，過程是要求強化對分解的職責的監督（通過政務公開、評議考核、責任追究等制度監督職責的履行），其終極目標是實現行政法治，追求規范執法。從以上分析可以看出，行政執法責任制是以政府機關為實施主體，以法定的行政職權為內容，以責任和責權一體化為基礎的法律制度。它具有以下特點：一是行政執法責任制是行政機關依法行使職責和責任承擔的結合體。二是行政執法責任制的執行主體是行政機關及其執法人員。三是行政執法責任制的約束主體是各級政府及行政機關，是層級監督的一種形式。
2、行政執法責任制的工作原理和操作規程
（1）工作原理
行政執法責任制是對行政機關實施監督的一種制度，其工作原理是在政府的統一指導、協調下，行政機關根據自己的職權、責任，按責權統一的原則分解細化，并落實到崗位和人員，做到崗位與責任的統一，依法行使法定職權，達到規范行政執法、提高行政執法水平的目的。
（2）操作規程
1）制定方案，明確指導思想、組織領導、工作目標、具體方法和實施步驟，為行政執法責任制的順利推行提供保障。
2）在明確行政執法主體和依據的基礎上，分解執法目標，制定履職的工作標準（這個工作標準也應該是評議考核的標準）。
3）制定規范行政執法責任的行政執法程序，做到執法權限法定化，執法行為規范化，執法處罰標準化，執法操作有序化，執法檢查經常化，執法監督制度化，用程序保障執法的公開、公正、公平。
4）制定執法公開、評議考核、責任追究等內容的保障制度等。其中評議考核制度和執法責任過錯追究制度由政府統一制定，并加以規范。
5）量化考核，總結表彰。
3、行政執法責任制的重點、難點和關鍵環節
行政執法責任制是一項系統工程，必須分步細抓，有序指導。總體上來說，要抓住三個重點，突破兩個難點，做到三個結合。
（1）三個重點。一是法定職責要落實；二是保障制度的建立要有針對性；三是評議考核的標準和方式要合理，具有針對性和導向性。
（2）兩個難點。一是行政執法權限的確定與劃分是一個難點。要做到縱向到底、橫向到邊，解決執法上下一般粗、執法交叉等問題，從根本上理順執法職責。二是責任追究也是一個難點。違法或者不當的行使職權，應當承擔法律責任。但過錯責任的認定、責任追究的主體和責任承擔形式等，需要認真研究，加以解決。
（3）三個結合。即把行政執法責任制的推行和實施與崗位目標責任制相結合；把行政執法責任制與公務員考核相結合；把行政執法責任制的落實與行政管理業務建設、精神文明建設、政治文明建設相結合，以推動行政執法責任制的深入。
（二）切實做好依法界定執法職責工作
1、梳理執法依據
行政機關直接針對行政相對人實施具體行政管理的行政執法活動，其依據是法律、法規和規章的規定。同時，法律、法規和規章對行政執法主體、權限、程序也作了規定或者要求。因此，推行行政執法責任制的首要環節，是要梳理清楚行政機關所執行的法律、法規和規章。
各級人民政府要切實組織好梳理執法依據的工作，對具有行政執法主體資格的部門（包括法律法規授予行政執法權的組織）執行的法律、法規和規章，分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學。下級政府梳理其所屬部門的執法依據，要注意與上級政府有關主管部門的執法依據相銜接，避免遺漏、重復。在梳理過程中，要注意與實施行政處罰法、行政許可法等規范政府共同行為的法律規范相結合。要依據法律、法規和規章修改和廢止的情況，對所屬各部門的執法依據及時加以調整。梳理完畢的執法依據，除下發相關執法部門外，要以適當方式對社會公布。
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