[ 翟峰 ]——(2022-7-7) / 已閱3687次
對“設立‘立法官’制度”之考究與探索
翟 峰
內容摘要:本文在對“立法官”作出較為充分的歷史考究的前提下,即基于我國現有的符合國情民情的政治制度之條件和十三屆全國人大一次會議對現行憲法修改之原則，特對我國現實條件下是否設置“立法官”制度，以及是否有必要制定《立法官法》等問題，從“目前再次修憲增設‘立法官’的可能性”等多個設疑方面予以了探析。
關鍵詞: 立法官；立法官法；制度設立；法律制定；考究與探索
Research and Exploration on the establishment of "legislative judge" system
Zhai fēng
(guǎngyuán shì réndà chángwěi huì sìchuān guǎngyuán 628017)
Content abstract: on the premise of making a more thorough historical research on the "legislative judge", that is, based on the conditions of China's existing political system in line with the national conditions and the people's conditions and the principle of amending the current constitution at the first session of the 13th National People's Congress, this paper makes a special discussion on whether the "legislative judge" system is set up in China's actual conditions, and whether it is necessary to formulate the "legislative officer law", This paper analyzes the possibility of adding "legislators" to the constitution again.
Key words: Legislative judge; legislative law; system establishment; law making; research and exploration
引 言
對于“設立‘立法官’制度”和“制定《中華人民共和國立法官法》”的這個話題，筆者認為這應該是一個值得討論和探析之話題。
因為，該話題無論是否成立，其本意皆可謂是積極且有現實意義的——即既與更好地維護作為立法工作者的“立法官”①的權利有關，又與提高立法的質量及其實效有關。
例如，筆者在2019年1月24日發表于《立法網•立法文化》的《話說“‘立法官’與‘立法文化’”》一文，就引經據典地分析了“立法官”一說，既起源于古希臘時代，又最早出自于我國西漢時期，還頻頻出現與當代報刊。同時，筆者認為，“立法官”之說，與中國古代之立法思想（理論）、立法制度、立法文本等皆應是息息相關的。此即說，“立法官”之提法，與概之為“中國古代立法思想（理論）、立法制度、立法文本之總稱”的中國古代立法文化確實關聯甚密。而筆者該觀點的形成，既是基于了我國古代社會立法的相關基礎及其歷史演變進程的我國古代立法文化，又是著眼于了我國當今立法愈來愈凸顯的“文明、民主、科學、法治”之高層次化和人民群眾廣泛參與之高程度化，故今適時設立立法官制度即是有利提高立法質量及其實效的②。
鑒此 ，筆者認為，無論提出“是否設立和如何設立‘立法官’制度”這個話題，還是提出“關于制定《中華人民共和國立法官法》的建議”，皆可謂著眼于了立法制度改革的創新，其旨在最終實現中共中央十九大報告提出的“推進科學立法、民主立法、依法立法”這一愿景。
而至于“立法官”一說是否有依據，筆者認為這也是無需質疑的。
因為，早在古希臘時代，雅典就有“公民即是立法官、審判官、行政官” 一說。據載，當時雅典民主政治的一個最基本的方面，就是其所有的官吏都是業余兼職。故此，其公職的專門化即被盡可能地控制在了相當小的范圍內③。
可見，作為標榜當時雅典民主政治基本特征之一的包括“立法官”在內的典雅的業余兼職官吏們，既以其職位設置告訴了我們關于“立法官”一說國外早已有之，又告訴了我們，其當時該職位之特征即在于“奉行主權在民”。
然則，既然提到這樣的話題，我們當然即有必要對“立法官”提法之由來，以及在我國現有符合國情民情的政治制度和法律制度的條件下，對“立法官”制度可否設立等相關問題，作一番較為深層地考究與探索。
一、對“立法官”提法之考究
㈠“立法官”提法在當代報刊的出現。
僅筆者所見，“立法官”一說正式見諸當代報刊的除了在1983年12月14日《光明日報》發表的房德鄰《淺析康有為開制度局的主張》一文中提及之外，還有《青海社會科學》2003年第3期《對雅典民主政治的批判與反思》一文中提到的“在雅典‘公民是立法官、審判官、行政官’”這一句④。此外，還有 2017年10月26日《南方周末》刊發的《宋代平民的立法建議權》一文中“來自各地的立法建議最后都匯集到修敕所，由立法官加以刪定、匯編，作為立法的參考，然后制訂出立法草案”的這一句⑤。2018年4月12日,中國法學網刊發的 《清末立憲與康有為的“虛君共和”思想》一文，其中“政體有三：其一立法官，其一行法官，其一司法官。立法官，議論之官，主造作制度，撰定章程者也”的這一段，更是對“立法官”之職能作了專門闡釋⑥。
㈡“立法官”提法應該最早出自西漢時期。
例如，《大科技(百科新說)》的2008年第11期刊登的《“大架子”的立法官》一文，講了這樣一個故事¬——
西漢時期，有個叫趙禹的人，是太尉周亞夫的屬官司。一個偶然機會，漢武帝劉徹看到趙禹撰寫之文犀利流暢，寓意深刻，即感到當朝很少有人超越于他。于是，即讓趙禹擔任御史，后又升至太中大夫，讓他同太中大夫張湯一同負責制定國家法律。趙禹與張湯就職后，為了用嚴密的法律條文約束辦事之官吏，即據漢武帝之旨意，對原有的法律條文重新進行了補充和修訂。
當時，許多官員皆希望為首“負責制定國家法律”的趙禹能手下留情，把法律條文修訂得有個回旋余地。故此，眾官員即紛紛邀請趙禹與張湯一起作客赴宴，但在趙禹這里卻得到的是斷然拒絕。過了些許時候，經趙禹和張湯周密思考和研究，并經趙禹提議，決定制定“知罪不舉發”即“官吏犯罪上下連坐”等律法，以此嚴格規制在職官吏違法亂紀。
該消息一經傳出，眾官員即紛紛請公卿們去勸說趙禹，不要把律法訂得太苛刻了。誰知公卿們此時也是方寸大亂，先后各自帶上重禮來到趙府，祈請趙禹修改律法“手下留情”。而趙禹見了公卿們卻避重就輕，只是天南海北地閑聊，絲毫不理會這些公卿們請他修改律法時“手下留情”之暗示。
過了許久，公卿們見實難說服趙禹，便無奈起身告辭。
誰知臨走前，趙禹硬是將公卿們帶來的重禮退還。
故此，當即就有公卿說趙禹這個“立法官”的官架子大，看不起人。
然則，當時更多基層官員和社會人士聽聞此事后則紛紛贊揚趙禹，認為他這個“立法官”是個極為廉潔正直的人。
而當此，亦有人問趙禹：難道就不考慮周圍團轉這些公卿顯貴們對其有何看法嗎? 趙禹當即義正言辭地回答：“我這樣斷絕公卿顯貴們乃至好友或賓客們的請托，就是為了自己爾后能獨立決定、處理事情，按自己的意志辦事，而不受別人的干擾呵！⑦”
從上述故事可見，“立法官”一說，確實應最早出自西漢時期。
㈢“立法官”在國外的提及及其相關英語例句。
據筆者考證，對于“立法官”的提及，早在古希臘著名作家亞里士多德的重要代表作《雅典政制》中即有記載。其中的兩段分別這樣寫道：
“執政官絕然不像君王與督戰官那樣參管祖先祭祀，而是單單限于增設的那些職能；因此執政官這一職位變得極其顯赫乃是晚近的事情，憑借增設的職能而膨脹。許多年過后才選舉立法官，此時各類官職已是年年選舉了，讓他們來頒布各種法令，保存它們以期對各種訟爭作出裁決” ⑧。
“立法官們則住在立法院。到了梭倫的時代，他們全都住進了立法院中。 他們還有對各種訟案作出最終裁決的自主權，而不是像現在一樣僅限于預先的審理⑨。”
由此可見，作為極具重要史料價值并專門講述雅典城邦政治制度發展歷程的《雅典政制》，早在公元前328年和325年之間的古希臘時代，即已清晰記載了當時除已設置了“執政官”職位之外，還設置的有“立法官”這一職位。
而另據筆者考證，對于“立法官” 的提及，在古羅馬時代亦有之。
例如，2015 年第12期《世界文化》雜志，其發表的《古羅馬家庭生活的變遷》一文，即有這樣一段敘述：“羅馬的立法官，賦予父親對兒子的絕對權力……。父親有權監禁和鞭打兒子，……讓他在農場干活，甚至有權處死其兒子⑩。”
由此記載可見，當時古羅馬不僅設置有“立法官”，而且其權力還很大，甚至有賦予父親對兒子包括生與死在內的“絕對權力”。
還據筆者考證，英國近年即有相關立法者多次建言政府應該任命“首席區塊鏈技術官”（此可謂系英國本土的“立法官” ⑾ ）。
據悉，英國議員Eddie Hughes還為此特別指出，政府應該“任命面向公眾的首席區塊鏈官員”，其官員“應該專注于制定把技術用于公共服務的戰略，推進英國的區塊鏈應用” ⑿。
而更為有趣的是，近年滬江詞庫精選的有關“立法官”的英語例句，亦即為“legislator”（譯意為“立法委員、議員、立法者” ）⒀。
二、對“設立‘立法官’制度”提法之探索
既然“立法官”一說，從古至今、從中到外皆有所提，那么，我們是否可將“立法官”定義為“從事法規草案的起草、修改等工作的人員”，進而是否可提出“關于制定《中華人民共和國立法官法》的建議”呢？
對此，筆者認為有必要站出來談談自己的看法。
首先，筆者認為，無論提出“是否設立和如何設立‘立法官’制度”這個話題，還是提出“關于制定《中華人民共和國立法官法》的建議”，皆可謂著眼于了立法制度改革的創新，其旨在最終實現中共中央十九大報告繪制的“深入推進科學立法、民主立法、依法立法”這一宏圖愿景⒁。
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