[ 翟峰 ]——(2022-7-7) / 已閱3688次
然而，該話題是否成立，則需經如下思考和探析之后再酌定——
㈠是否設“立法官”制度，關鍵在于能否修憲增設相應規定
而正是本著“深入推進科學立法、民主立法、依法立法” 這一宗旨，所以筆者認為：無論提出“是否設立和如何設立‘立法官’制度”的話題，還是提出“制定《中華人民共和國立法官法》”的建議，皆應有個可成立之前提，即皆應有個“是否與現行憲法的規定相符”之前提。
若與之不相符，但又確有成立之必要，即應先提出修憲建議——即提出或完善憲法相關規定、或增添憲法相關規定的建言。
例如，倘若我們提出“有必要設立‘立法官’制度”，并列出了有一定說服力的“設立‘立法官’制度”的種種理由，同時，還提出了與“制定《立法官法》”的相關議案或建議。然而，此時我們一定切莫忽視的是，由于“設立 ‘立法官’制度”和“制定《立法官法》”，與“設立‘法官’制度”、“制定《法官法》”和“設立‘檢察官’制度”、“制定《檢察官法》”的道理一樣，皆與國家機構及其職位名稱的設置有關。故此，即先得國家的根本法——憲法作出相應原則性的規定，爾后才可有相關法律的較為詳細、較有操作性和實用性的具體規定。
除此之外，我們不妨在此有必要再說具體一點吧——
例如，我們之所以要理直氣壯地說各級人大是國家的權力機關、各級人民政府是國家的行政機關、人民法院是國家的審判機關、人民檢察院是國家的法律監督機關，是因為國家根本法——憲法作了這樣原則性的明規。
據此，我國爾后之所以能夠系列出臺國家和地方的組織法、法官法、檢察官法等相關法律，并于其中各自明確了相應國家機關工作人員職位名稱的設置規定，此即與國家的根本法——憲法作出的相關原則性的明確規定有關。
正因如此，所以說，如果我們確實能夠列出有一定說服力的“設立‘立法官’制度”的種種理由，那么，我們首先要建議的，就不應該是“制定《立法官法》”，而是首先應建議有必要在現行憲法中增設“‘立法官’制度”，以及增設與“‘立法官’制度”相應的有關國家機構，還有與之相應的增設名稱為“立法官”的這一職位等與之有關的規定。
也就是說，若這個修憲建議得到采納——即憲法明規增設“‘立法官’制度”及其相應機構和“立法官”這一職位，爾后我們較為深層地探析“如何健全完善‘立法官’制度”的這個話題，以及提出“制定《中華人民共和國立法官法》”的建議，即可謂是“有的放矢”了。
㈡修憲增設“立法官”制度，目前這種可能性“微乎其微”
筆者認為，從目前修憲增設“立法官”制度的可能性來看，可謂“微乎其微”。為何這樣說呢？
該話題是否成立，則需經如下思考和探析之后再酌定——
其一、因為近期閉幕的十三屆全國人大一次會議才表決通過了《憲法修正案》，近年再次動議修憲增設“立法官”制度即很難如愿。
眾所周知，2018年3月11日下午，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議時，才表決通過了《憲法修正案》，因而近幾年再次動議憲法修改的可能性，確實“微乎其微”。
雖然，憲法修改并無具體時間年限規定，是根據經濟社會的發展需要來決定是否需要“憲法修正”。其“修正”過程，即是憲法制定者，或是依照憲法規定享有憲法修改權的國家機關或其他特定的主體，對憲法規范中不符合憲法制定者利益或社會實際需要的內容，而根據憲法所規定的特定修改程序，對其加以刪除、增加、變更部分內容的憲法創制活動。
然而，必須明確的是，由于憲法修改對憲法自身的穩定性和政治的連續性都有一定消極作用。若頻繁的“憲法修正”，甚而會造成破壞憲政程序和社會秩序的較為嚴重的后果。
故此，為減輕“憲法修正”的負面影響，以期充分發揮其適應現實社會的積極作用，“憲法修正”不僅應該遵循“僅作部分內容修改和不宜大改”之原則，而且一般至少五年左右時間方可小改一次。
如遇特殊情況，憲法十幾二十年才修改一次亦有可能。
所以說，近年修憲增設“立法官”制度的可能性“微乎其微”。
其二、因為修憲增設“立法官”制度難免給人帶來有悖近期全國人大常委會辦公廳接連發布的關于立法工作的“兩個規范”精神之惑。
近年，根據中共中央的有關要求和立法法的有關規定，圍繞“提高立法質量”這個關鍵，全國人大常委會辦公廳接連發布了《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》和《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》這“兩個規范” ⒂。
而這“兩個規范”的第一條皆明確規定，規范立法中涉及重大利益調整的論證咨詢工作和規范爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作，皆是為了“充分發揮社會力量在立法工作中的積極作用，深入推進科學立法、民主立法、依法立法”。
故此可見，要規范“立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作”，以及要規范“立法中爭議較大的重要事項引入第三方評估的工作”，不僅為的是更好地推進“科學立法”，而且還為的是更好地推進“民主立法、依法立法”。
顯然，由于設立“立法官”制度更多側重的是立法者的技術質量及其個人素質暨“只有取得立法官資格者才能從事立法工作”。
而推進“民主立法”的意義則更多地傾斜于作為普通群眾的廣大公民，故在更好推進“民主立法”上孰重孰輕，即可一目了然。
另則，因上述已基本闡明近年修憲增設“立法官”制度的可能性“微乎其微”，故而設立“立法官”制度系“依法立法”即無從說起。
正因如此，所以說修憲增設“立法官”制度確實難免給人帶來有悖近期全國人大常委會辦公廳接連發布的“兩個規范”精神之惑。
㈢因為“立法官”的名稱未在根本法中生“根”，因而即很難與“法官”和“檢察官”相提并論
憲法第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”
憲法第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”
而為了保障法官、檢察官的權利不受侵犯，國家還根據憲法原則精神專門制定了法官法和檢察官法，并在其中明確地予以規定：法官、檢察官“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”。
從憲法的上述規定可見，不僅“法官”和“檢察官”的名稱是在國家根本法中生了“根”的，而且法、檢兩院同樣也是在國家根本法中生了“根”的。
這，就是法檢兩院和“法官”、“檢察官”的憲法地位！
而法官、檢察官的權利對接憲法地位這一法定事實即已充分表明：任何行政機關、社會團體和個人對其的權利皆不得侵犯！
顯然，通過本文前面的分析，由于“立法官”的名稱未在根本法——憲法中生“根”，因而即很難與“法官”和“檢察官”相提并論，因而不僅目前闡釋“立法官”制度及其“立法官”的合法性即顯得無從談起，而且目前闡釋其存在的合理性亦顯得多少有些蒼白無力。
㈣因為即或修憲，是否增設“立法官”制度及其“立法官”名稱，也可能因諸多爭議而難以定奪
爭議之一：若修憲增設“立法官”制度及其“立法官”名稱，其相應國家機構及其工作人員職位名稱的設置是否具有重復性？
由于建議設置“立法官”制度及其“立法官”名稱，是在目前已有的國家權力機關及其常設機構、國家行政機關、國家審判機關、國家法律監督機關等國家機關之外增設的，因而其設置難免要打個“是否屬重復設置”之問號。
再則，由于憲法和立法法已明規：全國和省級人大及其常委會分別具有立法權和地方立法權、全國各地設區的市具有在城市建設和管理、環境保護、歷史文化保護方面的部分地方立法權，而民族區域自治州、自治縣的人大及其常委會還具有民族區域的地方立法權。
故此，如果再單列一個“立法官”制度及其“立法官”工作人員，確實難免有是否涉及立法資源重疊、浪費之嫌的問題的存在。
爭議之二：倘若修憲增設“立法官”制度及其“立法官”名稱，其統一管理“立法官”的相應機構及其人員的名稱到底叫什么為好？
也就是說，若修憲增設“立法官”制度之后，“立法官”依然只能分散在各個具有立法權或法律起草權的全國人大常委會和國家“一府兩院”及其國務院的各部門、具有地方立法權或地方法規起草權的省級人大常委會和省級“一府兩院”及其省級政府的各部門、具有地方部分立法權或地方部分法規起草權的設區的市人大常委會和設區的市政府及其各部門等機構之中。
那么，即可能形成如下這樣兩個亟待解決好的相對來說較為重要的問題：
第一個問題，即若修憲增設“立法官”制度之后，“立法官”怎樣才能做到象“人民法院依照法律規定獨立行使審判權”那樣統一管理“法官”，以及象“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”那樣統一管理“檢察官”？
第二個問題，即若修憲增設“立法官”制度之后，統一管理分散在各個相關國家機關中的“立法官”的國家機構應該是一個什么名稱的機構？若其機構的名稱叫“立法院”或“立法委員會”，那么，其工作人員是稱“立法委員”好還是稱“立法官”好？
爭議之三：若修憲增設“立法官”制度及其“立法官”名稱，其“立法官”之稱是否可能產生“立法官僚化”之歧義？
近年，即有學者在其《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》中論及該問題，并提出“為了保證立法權的民主性，對于立法官僚化的民主控制已成現實議題：應當逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力；限制立法官僚機構的決策范圍，通過公眾參與稀釋立法官僚的權力” ⒃。
顯然，該觀點與“設立‘立法官’制度”暨建言“制定《中華人民共和國立法官法》”，以及建言通過修憲增設“立法官”制度及其“立法官”名稱的觀點是相悖的，故而值得商榷之。
結 語
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