[ 余松林 ]——(2006-1-6) / 已閱38612次
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內(nèi)容摘要 1
關(guān)鍵詞 1
Abstract 1
Key words 1
一、國(guó)有資產(chǎn)流失的概念分析 2
二、國(guó)有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn) 5
（一）在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行不評(píng)估，低估，漏估所造成的資產(chǎn)流失 5
（二）實(shí)行股份制改造和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失 5
（三）在稅收征收管理中，除國(guó)家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失 5
（四）國(guó)有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理不嚴(yán)造成國(guó)有資產(chǎn)流失 6
（五）中外合資、合作企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)流失 6
（六）境外國(guó)有資產(chǎn)的流失 6
三、國(guó)有資產(chǎn)流失的原因分析 7
（一）國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，管理體制滯后 7
（二）資產(chǎn)評(píng)估法律制度有待進(jìn)一步健全與完善 8
（三）監(jiān)督制度不健全，保護(hù)不力 9
（四）司法部門(mén)執(zhí)法不力、查處不嚴(yán) 9
（五）國(guó)有資產(chǎn)管理者素質(zhì)偏低，拜金主義和腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重 10
四、治理國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策 10
（一）制定物權(quán)法，劃清國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限，防止國(guó)有資產(chǎn)流失 10
（二）完善國(guó)有資產(chǎn)立法體系 11
（三）建立公益訴訟制度，發(fā)揮人民群眾保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的作用 12
（四）完善并加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的刑法保護(hù) 12
（五）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查 13
（六）多管齊下、綜合治理，提高全民族保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的法律意識(shí) 14
參考文獻(xiàn) 15
內(nèi)容摘要：國(guó)有資產(chǎn)在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有重要的地位，但目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。因而，探討解決國(guó)有資產(chǎn)流失的辦法，意義十分深遠(yuǎn)。本文從國(guó)有資產(chǎn)流失的概念、流失的現(xiàn)狀與渠道、流失的原因以及治理國(guó)有資產(chǎn)流失的法律對(duì)策這四個(gè)方面作了一些探討。
關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn) 國(guó)有資產(chǎn)流失 表現(xiàn)形式 原因 法律對(duì)策
Abstract: State-owned assets play a very fundamental role in Chinese political, economic and social life. However, at present, loss of state property is extremely considerable. Therefore, the exploration into the solution to the problem is of great significance. This thesis carries out a comprehensive investigation into the issue from 4 aspects: 1.the concept of the loss of state-owned assets. 2.the existing of state of loss and its channels. 3.the causes for the loss. 4.legal strategies in preventing the loss of state assets.
Key words: State-owned assets Loss of state assets Representing
forms Causes Legal strategies
國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家得以存在，國(guó)家機(jī)器得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是在公有制占主體地位的社會(huì)主義中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開(kāi)放以來(lái)，處于轉(zhuǎn)軌中的中國(guó)一直面臨著一個(gè)嚴(yán)酷和令人困惑的現(xiàn)實(shí)就是國(guó)有資產(chǎn)的流失。從生活經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際案例來(lái)看，這種流失是觸目驚心的。國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失不僅會(huì)使社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部條件受到破壞，而且還會(huì)威脅到社會(huì)財(cái)富的積累進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。因此，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起國(guó)家及社會(huì)各界的足夠重視并從法律上探討遏制和解決國(guó)有資產(chǎn)流失的對(duì)策。
一、國(guó)有資產(chǎn)流失的概念分析
在我國(guó)，固然國(guó)有資產(chǎn)流失這個(gè)概念在很多文件中經(jīng)常出現(xiàn)，但是有關(guān)文件并沒(méi)有明確地界定其內(nèi)涵。在學(xué)理上，有學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了解釋?zhuān)纭皣?guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過(guò)失，違反法律、法規(guī)及國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，造成國(guó)有資產(chǎn)損失或者使國(guó)有資產(chǎn)處于流失危險(xiǎn)的危險(xiǎn)行為” 。遺憾的是這種解釋混同了國(guó)有資產(chǎn)流失與導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的違法行為這兩個(gè)概念。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失從法理學(xué)的角度上講是一種結(jié)果或狀態(tài)而不是一種行為，雖然違法行為是造成國(guó)有資產(chǎn)流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國(guó)有資產(chǎn)流失這一概念。
根據(jù)有關(guān)法律和通常的學(xué)理解釋?zhuān)瑖?guó)有資產(chǎn)是指“國(guó)家以各種投資及收益、接受饋贈(zèng)形成的，或者是憑借國(guó)家權(quán)力取得的，或者是依據(jù)法律認(rèn)定的各種類(lèi)型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利” 。從一般經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來(lái)看，只有能帶來(lái)效益的東西才能被稱(chēng)為資產(chǎn)。這個(gè)意義為法律所吸收而且被認(rèn)為是具有主導(dǎo)性的內(nèi)涵。但是又必須注意到，國(guó)有資產(chǎn)在法律上的范圍更為廣泛。在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)一般分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。那么，何謂流失呢？從詞義上看，“流失是指有用的物質(zhì)如油脂、礦石、土壤自己散失或被風(fēng)、水力帶走。也指河水等白白地流掉” 。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國(guó)資源性的國(guó)有資產(chǎn)，水土流失也就是一種國(guó)有資產(chǎn)流失。但是實(shí)際上沒(méi)有人會(huì)這樣理解，也就是說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)流失在借用“流失”的一般意義時(shí)是作了嚴(yán)格界定的。有的學(xué)者指出，“國(guó)有資產(chǎn)流失必須符合以下四要件：第一，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的違法主體必須是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對(duì)違法行為和國(guó)有資產(chǎn)流失的發(fā)生具有主觀故意或過(guò)失，即具有過(guò)錯(cuò)；第三，必須是違反法律、行政法規(guī)的行為，這是構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失概念的核心條件；第四，必須有國(guó)有資產(chǎn)流失后果的發(fā)生，或者不加以制止必然產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失的后果” 。筆者以為這種解釋把國(guó)有資產(chǎn)流失限定在人為造成的現(xiàn)象，而把政策、歷史原因以及經(jīng)營(yíng)不善所帶來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)損失排除在國(guó)有資產(chǎn)流失之外，是值得商榷得。根據(jù)筆者的綜合分析認(rèn)為，從一般意義上說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的損失或者減少。就其作為一種后果來(lái)講，形成的原因是多方面的，既有產(chǎn)權(quán)上的問(wèn)題又有體制上的問(wèn)題，也有人為的原因。從法律上看，界定國(guó)有資產(chǎn)流失只能局限于人為原因?qū)е碌姆秶挥羞@樣才能將有關(guān)的法律責(zé)任落到實(shí)處。制度和體制上造成的國(guó)有資產(chǎn)流失，法律的確顯得無(wú)能為力。但是不能由此認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)流失僅是人為導(dǎo)致的后果，否則就會(huì)使有關(guān)責(zé)任人將國(guó)有資產(chǎn)流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責(zé)任，使國(guó)家遭受損失。因此可以說(shuō)上述學(xué)者的觀點(diǎn)在理論和實(shí)踐上都是站不住腳的。
那么如何給國(guó)有資產(chǎn)流失作一個(gè)科學(xué)的界定呢？結(jié)合以上分析，筆者以為，從法律上看，國(guó)有資產(chǎn)流失是指由于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者主觀上的過(guò)錯(cuò)而造成的國(guó)有資產(chǎn)損失或者減少的狀態(tài)或者結(jié)果。在這里必須強(qiáng)調(diào)的是，本文對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失概念的界定僅僅具有分析意義。因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)流失可以在不同的學(xué)科視野中進(jìn)行審視，在實(shí)質(zhì)上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把國(guó)有資產(chǎn)流失只局限在法律范圍內(nèi)將會(huì)因我國(guó)法制狀況而使國(guó)有資產(chǎn)流失的漏洞無(wú)法彌補(bǔ)。也正是從這個(gè)角度，我們不得不重申：國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由于有關(guān)責(zé)任主體主觀上的過(guò)錯(cuò)即故意或過(guò)失；而從客觀方面看，國(guó)有資產(chǎn)流失是有關(guān)責(zé)任人的違法行為造成的；在行為結(jié)果上，是造成了國(guó)有資產(chǎn)的損失或減少。只有同時(shí)具備這些方面，才能在法律上構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)流失。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，由于自然原因如地震、臺(tái)風(fēng)等造成的國(guó)有資產(chǎn)流失以及國(guó)有資產(chǎn)作為物質(zhì)的自然損耗，不能稱(chēng)之為國(guó)有資產(chǎn)流失。因政治經(jīng)濟(jì)體制原因而造成的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題在實(shí)踐中相當(dāng)嚴(yán)重，但從法律上看，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任主體不明。如果要追究，這個(gè)責(zé)任更多地應(yīng)由政府特別是中央政府來(lái)承擔(dān)，因而也就沒(méi)有多大的法律意義。還有一種屬于因法制不健全出現(xiàn)的情況。我們一般認(rèn)為，水土流失不屬于國(guó)有資產(chǎn)流失的范疇，但仔細(xì)想想也不對(duì)。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責(zé)任人類(lèi)無(wú)法去追究，人為的結(jié)果又如何呢？從法理上看，“責(zé)任是義務(wù)為前提的，沒(méi)有義務(wù)就無(wú)所謂責(zé)任。顯然，我們目前還缺乏義務(wù)、責(zé)任主體和范圍的明確、詳備的保護(hù)水土流失的法律法規(guī)，這就使水土流失關(guān)系國(guó)人生存與發(fā)展的問(wèn)題只能停留在客觀事實(shí)或者自然事實(shí)而不能上升為法律事實(shí)，也就無(wú)法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任” 。這也就是說(shuō)，立法不完備導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的損失不能或者至少目前還不能納入國(guó)有資產(chǎn)流失的法律內(nèi)涵中來(lái)。之所以這樣認(rèn)識(shí)國(guó)有資產(chǎn)流失，重要的理論依據(jù)在于，法律從功能上來(lái)說(shuō)，只能規(guī)范和調(diào)整人們的行為。正如馬克思所說(shuō)的，只能在“我的行為”中法律才有意義，離開(kāi)“我的行為”法律是不存在的。因而，在尋求控制國(guó)有資產(chǎn)流失的途徑時(shí)，我們就把焦點(diǎn)集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為復(fù)雜的體制背景和制度背景。
二、國(guó)有資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)
在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是很復(fù)雜的，有的表現(xiàn)為隱性，有的表現(xiàn)為顯形。根據(jù)筆者的考察歸納出以下主要情形：
（一）在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行不評(píng)估，低估，漏估所造成的資產(chǎn)流失
這種情況表現(xiàn)為：在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估時(shí)根本不評(píng)估，單純依靠某些數(shù)據(jù)（如賬面值）確定國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值量；國(guó)有資產(chǎn)占有單位故意壓低評(píng)估值以獲得好處；由于主觀和技術(shù)上的原因，對(duì)企業(yè)占有的國(guó)有土地和無(wú)形資產(chǎn)漏估；對(duì)評(píng)估值進(jìn)行部門(mén)行政干預(yù)，搞指定評(píng)估，規(guī)定評(píng)估值上限使資產(chǎn)評(píng)估中的資產(chǎn)流失合法化，這些資產(chǎn)流失的渠道不僅造成了國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)實(shí)利益的損失，而且國(guó)家在以后獲取收益的權(quán)利也被流失掉了。
（二）實(shí)行股份制改造和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易中的國(guó)有資產(chǎn)流失
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