[ 余松林 ]——(2006-1-6) / 已閱38613次
實行股份制改造時，將國有資產低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產流失。這種情況表現為：將企業的國有資產以低于市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權，實行國家股不分紅，不送股，不配股的歧視性政策；利用企業股份制改造的機會，把好的車間、資產、技術人員組成新的經濟實體，用完原有的資產，留下一個空殼和無人負責的債務，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產權交易時，由于交易行為不規范，存在大量的私下交易造成國有資產流失。
（三）在稅收征收管理中，除國家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國有資產流失
主要表現為：一是社會中一些不法分子違反國家稅收政策和稅收法律法規，偷稅、漏稅、騙稅；二是一些不法分子利用出口退稅的優惠政策與外商或者國內有關政府工作人員互相勾結，采取偽造出口產品，銷售發票，開具假完稅發票等手段，進行出口騙稅；三是一些不法分子利用發票扣稅的方法，把取得增值稅專用發票作為偷稅或發財的捷徑，進行盜竊、偽造、販賣增值稅發票的違法犯罪的活動。
（四）國有資產占用單位濫用經營權，管理不嚴造成國有資產流失
這種情況主要表現為：第一，企業違反規定從事高風險性投機經營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產流失；第二，企業職工收入分配超過生產經營效益，企業經營者違反規定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失；第三，國有企業讓集體和個人掛靠并以其名義進行經營造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有；第四，企業承包中，發包人廉價發包，隨意減少承包額，企業承包人非法轉移利潤；第五，企業違反財務制度，擅自沖減國家資本金，資金不入賬，形成賬外國有資產，公款私存，侵占國家權益造成的流失。
（五）中外合資、合作企業中的國有資產流失
這種狀況主要表現為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產及流動資金以致在企業創辦時就造成國有資產流失，并直接影響到國有資產未來的收益權利及其他權利；外商往往利用投入設備的高報價、代購設備時轉手加價、在資產運營時采取多樣的轉移定價手段，將企業利潤轉移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產的分享利潤，侵犯了國有資產的權益。
（六）境外國有資產的流失
一是，境外人員揮霍、浪費、攜款潛逃；二是，未經批準，在境外進行高風險投機經營造成巨額損失；第三，未經批準或未辦理有關法律手續，將國有資產以個人名義在外注冊；第四，任用外籍人員不當導致國有資產流失等。
此外，作為國有資產重要組成部分的資源性國有資產以及常常被人們忽略的大量隱性資產（如商標、企業信譽、專利等）的流失狀況也是很嚴重的。面對以上種種流失現象，筆者以為當務之急就是找出問題的癥結所在，弄清國有資產流失的原因，然后對癥下藥。
三、國有資產流失的原因分析
有學者以為，“當前國有資產流失的情況之所以如此嚴峻，它與我國正處于傳統計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程密切相關。轉軌引起的制度、觀念諸方面的摩擦和碰撞造成國有資產管理困難和漏洞，而國有資產流失的根子還在于國有資產或者國家所有權的基本特征及由此帶來的一系列問題” 。以下是筆者在這一指導思想下對國有資產流失具體原因的探討：
（一）國有資產產權主體缺位，管理體制滯后
國有資產流失有許多原因，但其根本原因是“國有資產產權主體缺位、管理體制不健全，沒有建立起對國有資產起約束和監督作用并促使國有資產有效運營的機制” 。國有資產按行業和行政區劃由行政機關管理，國家的所有者職能和社會的經濟管理職能也是合一的。按行業和行政區劃來確立國有資產經營管理的機構，一則形成國有資產宏觀配置的條塊分割，二則多個行業管理部門和地方政府都承擔了對所屬企業的所有者職能和行業管理管理職能，使得國有資產的國家所有等于實際上的部門和地方所有，從而使國有資產實際上處于無人負責的狀態，出現國有資產在改制等產權變動中嚴重流失的現象。1994年7月發布的《國有企業財產監督管理條例》確立了經濟管理職能與國有資產管理職能分立的原則，在國有資產管理體系改革方面取得了進步。但是這個條例所創設的依然是所有權職能在組織形式上的“雙重監護模式”，即國有資產專業管理部門與行業主管部門同時行使監督管理權，條例帶有一定的過渡性和階段性，只能實現有限目標并且其中的主管部門有關代行所有權權責規定明確，而國有資產管理部門代行的所有權權責還很不明確。這些問題的存在說明未能以法律形式確定國有資產管理和經營機制，未能解決國有資產產權主體缺位和國有產權虛置的問題。現行國有資產管理體滯后于國企改制的需要，成為國企改制中國有資產流失的根本原因。
（二）資產評估法律制度有待進一步健全與完善
“雖然經過多年的法制建設，資產評估法律體系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是國有資產流失的直接原因” 。這些情況主要表現在以下方面：1、行政干預、行業壟斷影響評估的客觀公正性。客觀、公正是資產評估應體現和遵守的原則，但是在國有資產評估中，從評估操作程序到評估價值的確定，都有人為劃出的杠桿，造成國有資產評估不實。此外，行業壟斷和評估機構管理不嚴也是造成國有資產流失的原因。一些評估機構掛靠在行政管理部門，壟斷評估市場，形成地區封鎖、部門封鎖。一些行業管理部門也設立評估機構，收取管理費，由此形成政出多門，影響評估的客觀公正性。2、國有土地使用權等資產不嚴格統一作價入股。國有企業改制時，涉及的國有土地使用權應當作價入股，由于許多國有大中型企業占用土地面積大，有的企業甚至地處“黃金”地段，地價很高，若將土地使用權全部折價入股，企業資產價值將會成倍增長，而資產利潤率相應下降，不利于在股票發行時吸引社會投資。在具體工作中各地對這一問題的處理帶有一定的隨意性。有的不折股，仍收取土地占用費；有的折股，但折價太低；有的對工業企業不折股，而對商業企業折股。3、保護無形資產的觀念單薄和缺乏相應的法律制度。長期以來，人們對無形資產觀念淡薄，忽視對無形資產的評估或者草率評估，也由于無形資產的評估沒有完善的法律措施，主要表現為：一是沒有完整、統一的無形資產評估管理法規；二是無形資產評估管理不統一。
（三）監督制度不健全，保護不力
國有企業在我國國民經濟中占有舉足輕重的地位，它的改革是一項綜合性的系統工程。而在“我國國企的改革過程中，多年來只強調了形式上的改革：放權、讓利、承包、租賃、改制、改造等等，這樣一來，企業的自主權是擴大了，改革在形式上實現了，但企業該做什么、不該做什么、怎樣做，卻沒有應有的約束與限制，沒有建立、健全相應的制度” 。因而，當國有企業從計劃經濟轉向市場經濟時，一些工廠變成公司，經營方式由單一生產型向多元經貿型轉變，使企業對國有資產的管理出現了失控。特別是實行轉讓股份、兼并、租賃、承包、聯營等經營機制后，由于缺乏相應的制度和有效的監督機制，企業對國有資產的監督約束效力大大削弱，再加上監管部門職責不明確，國有資產管理部門分工關系未理順，監管工作中相互推諉。審計監督制度不健全，對國有企業的廠長、經理仍存在未堅持年度審計和離任審計制度的現象，未能客觀公正地反映企業國有資產經營效益。國有資產經營管理者的升遷未與其管理效益相掛鉤，因而他們對資產的流失無承擔風險之憂，保值、增值與流失都與己無關，對企業的管理缺乏嚴格的管理措施任其資產流失，甚至參與瓜分，這樣必然導致國有資產流失。
（四）司法部門執法不力、查處不嚴
執法部門對國有資產流失的案件及侵吞國有資產等違法犯罪行為查處不嚴，懲罰監督不力，管理監督手段軟化，不利于保護國有資產權益。特別是在稅收征收管理方面，盡管我國的稅收法律體系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科學性、執法不力，導致稅收流失現象比較普遍。
（五）國有資產管理者素質偏低，拜金主義和腐敗現象嚴重
國有資產管理者在對于國有資產進行管理的過程中，由于自身素質差、思想和業務水平低，缺乏組織管理能力，不適應市場經濟發展的要求，從而對國有資產負有不可推卸的責任；此外，有些國有企業領導干部拜金主義和腐敗現象嚴重，嚴重損害了國家的利益。具體表現為利用職務之便侵吞國有資產、貪污受賄、以公款請客送禮。在國有資產發生流動時，對國有資產的價值低估或少估，使自己或自己的親友或者小團體從中牟利，從而使國有資產被侵蝕。
四、治理國有資產流失的法律對策
“國有資產是國有經濟賴以生存和發展的基礎，因此國有資產流失的社會危害性就不言而喻的。如果國有資產流失的社會現象的不到杜絕、根治，那么國企改革以及整個經濟體制改革的進一步深化都無從談起” 。筆者以為，國有資產流失是在我國轉軌時期，在推進國企改革以實現經營機制轉換過程中所出現的一種社會違法現象。制度及法制的不健全、法律不配套、調控力度不夠等應該說是這一社會違法現象產生、存在的土壤。因此，針對我國當前國有資產流失的表現形式以及造成國有資產流失的主要原因，對國有資產流失的整治、防止應采取如下對策：
（一）制定物權法，劃清國有資產產權界限，防止國有資產流失
在傳統的經濟體制下，企業財產關系模糊，國有資產為國家所有。企業對其占有的國有資產不能獨立行使權利，不為國有資產的完全完整負責，更不關心其保值、增值，流失實在難免。而“物權法規范財產歸屬關系，只有盡快制定物權法，真正劃清產權界限，以物權法明確規定國家對企業國有資產的所有權，才能順應物權的價值化趨勢” 。國家以收取代價或獲取融資之價值利益，實現對企業國有資產的所有權，而喪失其對企業國有資產的現實支配。企業依物權法上的占有制度占有國有資產，對其獨立支配，經過物權登記具體落實每份企業國有資產的所有者和占有者。企業以支付國有資產價值為代價而獲取對占有的國有資產獨立支配權利；在經營中實現資產價值與企業自身利益密切結合，能有效地防止諸如與外方合資和股份制改革中無視國有資產價值等產權變動導致的國有資產流失問題。“物權法劃清企業國有資產產權關系，形成穩定的國有資產歸屬秩序，終將維持穩定的國有資產流通秩序，防止國有資產因流通領域的混亂而流失。以物權法保護企業國有資產，無論企業國有資產展轉流失到何處，依據物權法均可追回” 。
（二）完善國有資產立法體系
完善國有資產立法是國有資產保護中極為重要的一個因素。首先，筆者以為應當盡快制定并出臺《國有資產法》。作為國有資產管理基本法的《國有資產法》至今尚未出臺，嚴重制約了國有資產管理法規的縱深發展，眾多的國有資產管理方面的規范性文件由于缺乏基本法的統帥多有重復和矛盾之處，不利于法的貫徹實施。因此，必須制定《國有資產法》使眾多的國有資產管理方面的規范性文件能在基本法的統帥下協調配套；其次，要制定一些與國有資產管理密切相關的法律法規，如《產權交易法》、《國有資產流失案件查處辦法》，改變實踐中無法可依或有法難依的局面。出臺《國有資產流失案件查處辦法》，就是要明確國有資產流失案件查處的機關，合理界定國有資產流失的概念，規定查處機關及工作人員的權利與義務，以及不行使查處權力應當承擔的責任等。出臺《產權交易法》明確規定產權交易主體、決定權與審批權、資產評估和產權交易的方式、程序等使產權交易遵循明確的法律規范，逐漸納入法制化軌道；最后，要修改一些操作性不強的規范。我國目前關于國有資產管理的規范性文件數量不少，但操作性較差，如《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《國有企業財產監督管理條例》、《國有資產評估管理辦法》都規定了造成資產流失的單位和個人應當承擔的行政和刑事責任，但由于在行為性質界定、違法犯罪數額等一系列問題上沒有具體規定，操作性很差。因此，必須對已有的國有資產管理方面的法律規范進行清理和修改，提高可操作性，發揮應有的作用。
（三）建立公益訴訟制度，發揮人民群眾保護國有資產的作用
保護國有資產，除了要在物權法、刑法上做出努力外，筆者以為在訴訟法上建立公益訴訟制度十分必要。只有這樣才能更好地發揮物權法、刑法的作用。此外 “建立公益訴訟制度可以最大限度調動國有資產所有人---全國人民的積極性和力量，使得任何組織或公民都可以成為公益訴訟的原告。根據侵害國有經濟當事人的不同，適用行政訴訟法或民事訴訟法 ，建立相應的制度以防止濫用訴權，嚴把立案受理關并追究惡意濫用訴權者的法律責任” 。在舉證責任上不能單純采用民事訴訟法中的“誰主張，誰舉證”的原則而應當采取混合制原則，由人民檢察院和公益訴訟原告共同承擔。必要時，人民法院也可以進行證據的收集。
（四）完善并加強對國有資產的刑法保護
“我國刑法對國有資產的保護主要體現在侵犯財產罪、瀆職罪和破壞社會主義市場經濟秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規定過窄，妨礙刑法的全面保護；二是對新出現的犯罪行為，刑法保護嚴重滯后；三是對國有資產的法律保護僅限于行政、經濟手段，刑事手段運用明顯不足，無助于對國有資產流失進行有效的控制” 。為保護國家財產所有權這一重要的社會關系，筆者以為應該從以下幾個方面完善刑法對國有資產的保護機制：首先，在刑法調整的廣度方面，第一，要適當擴大犯罪主體范圍，特別是注重運用刑法規范法人的行為，有必要增設法人盜竊罪、法人詐騙罪、法人挪用公款罪和法人玩忽職守罪；第二，筆者以為受賄罪、貪污罪主體范圍也應擴大。《關于違反公司法的犯罪的決定》將受賄罪主體擴大到公司董事、監事、職工等非國家工作人員，這對于保護國有資產具有重要意義。除公司、企業以外，如中介服務機構等非國家工作人員也應通過相應的刑法調控手段，納入受賄罪調整范圍。第三，我國刑法調控覆蓋面要隨著違法犯罪活動領域的擴大而適當擴大。刑法作為最后且最為強制的手段在法律上應得到體現。針對國有資產流失中新出現的違法犯罪行為，有必要增設虛假陳述罪、利用不實文件罪、侵犯商業秘密罪、破產欺詐罪等。其次，在刑法調控的力度方面，要針對各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對性地施加刑罰力度。對于懲治侵犯國有資產的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財產刑。一是應將罰金刑的范圍擴大，對侵犯國有資產的犯罪均應附加適用罰金刑；二是保留、完善沒收財產刑，對嚴重侵害國有資產的可以沒收財產。
（五）加強對國有資產的監督檢查
對國有資產管理的監督檢查工作必須通過企業監事會和社會有關中介組織進行。即通過國有企業的監事會、財政、銀行等部門進行監督。監事會應有經濟、金融、法律、技術和經營管理的專家組成，以便對企業的經營效益與資產保值、增值狀況進行檢查、監督和正確的評價。銀行、財政部門要密切配合，不斷優化宏觀調控措施，促進企業行為的制度化、合法化。必須有效地利用企業國有資產審計的法律手段。審計部門主要審查企業資產、負債、損益是否真實合法，國有資產是否保值、增值，有無資產轉移與流失問題。如有必要，還應對中外合資、合作經營企業進行資產審計試點，著重檢查國有資產評估是否準確，國有資產權益有無保證。此外，對企業經營者進行任期資產審計，對造成資產損壞及流失者，進行嚴肅處理，追究其經濟、行政責任，直至刑事責任。
（六）多管齊下、綜合治理，提高全民族保護國有資產的法律意識
加強法律教育，提高全民族保護國有資產的法律意識，這是控制和制止國有資產流失現象中不可忽視的一條途徑。一方面，我們要認識到國有資產法在國家政治、經濟、文化生活中的重要地位。另一方面，我們要認識到現代公民對保護國有資產所應承擔的法律義務與責任，主動抵制造成國有資產流失的違法犯罪行為，從而營造保護國有資產的法律文化氛圍，使國有資產保護機制向良性的方向發展。
總而言之，加強國有資產的法律保護是一項系統工程，涉及到企業產權、企業監督管理、各項法律保護等一系列問題。我們只有對國有資產流失的社會危害性有著充分的認識并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保護國民經濟的物質基礎，促進社會主義市場經濟健康地發展，從而維護改革開放的良好局面。
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