[ 彭力 ]——(2006-1-7) / 已閱35935次
論WTO背景下的國際經貿爭端解決之道
彭力
摘 要：隨著經濟全球化的不斷加深，貿易保護主義的有所抬頭，國際經濟貿易爭端呈現出日益激烈的趨勢。在WTO背景下，如何解決國際經貿爭端，協調爭端各方的利益，為爭端解決提出一套切實可行的施行方案，是一個極為重要的問題。本文通過實例分析，對國際經貿爭端解決提出一些個人初淺的觀點。
關鍵詞：國際經貿；爭端解決；WTO
國際經濟貿易中會產生爭端，解決這些爭端的辦法也就應運而生。國際經貿爭端作為國際爭端的一種基本形式，一直在國際關系中扮演著重要的角色。1948年成立的關貿總協定，為解決這些爭端提供了一個場所和一系列規則，起到了很大的作用。而世貿組織，作為關貿總協定的繼受者，通過引進“否定協商一致”原則、自動程序、交叉報復，建立統一的爭端解決程序、設立上訴程序等有效措施，對關貿總協定爭端解決機制進行了完善。
但是，這并非意味著國際經貿爭端的解決難題就此迎刃而解。在復雜的現實情況中，僅僅依靠WTO爭端解決機制是無法圓滿解決問題的。因此，探究WTO背景下的國際經貿爭端解決之道具有十分重要的意義。
一、當今國際經貿爭端的新趨勢
當今世界，國家間經濟交往日益頻繁，無論是發達國家，抑或是發展中國家，其經濟發展與整個世界經濟密切相關。其間所發生的磨檫近幾年來，呈現出以下新趨勢。
（一）經濟全球化和貿易保護主義使國際經貿爭端的激烈程度有所提高
從貿易爭端發展的一般規律來看，一國與他國的聯系越多，發生貿易爭端的可能性就越大。經濟全球化的發展意味著各國經濟聯系更加緊密，國內經濟受國際經濟影響越來越大，與他國發生利益沖突的可能性就越大。同時，由于近年來西方主要發達國家的經濟一直不景氣，其國內經濟增長減緩甚至陷入衰退，出現嚴重的開工不足，失業率不斷攀升，貿易保護主義有所抬頭。出于這樣的考慮，各國對進口貿易的狀況更加關注。貿易爭端的激烈程度有加強的趨勢。
（二）爭端領域有所擴大
在工業化發展時期，國際貿易爭端主要表現在紡織品、汽車、家電等貨物貿易領域；而在信息化發展時期，國際貿易爭端主要表現在半導體、電訊、IT等高新技術產業。眾所周知，產業結構和貿易結構是能否發生貿易爭端的決定因素。而產業結構的升級，促使服務貿易增長速度快于貨物貿易。這必將導致國際貿易爭端有貨物貿易領域擴展到服務貿易領域。
各國就限制服務業開放的沖突將成為今后國際貿易爭端的一個新的焦點。
（三）反傾銷、保障措施以及新型措施的廣泛使用
WTO規則中，允許其成員方在一定條件下實施反傾銷、反補貼和保障措施進行產業保護。反傾銷和反補貼措施是WTO規則所允許的維護公平競爭的重要手段，而保障措施則是允許締約方在達到貿易自由化過程中，可以兼顧各自國家眼前的或急迫的局部利益，在二者發生矛盾與沖突時，可以暫時放棄規則，進行自我調整。
自1947年起，國際社會各成員以GATT/WTO機制為依托和支柱，力圖通過互惠互利的安排，各自大幅度削減關稅及其他貿易壁壘，逐步建立起健全的多邊貿易體制，以促進全球范圍內的貿易自由化，實現共同的經濟繁榮。這是國際社會各成員協力追求的共同利益和長遠利益。[1]但是，在追求實現共同利益和長遠利益的同時，各成員卻仍然有自己的局部利益和眼前利益。這就難免引起種種新的矛盾與沖突。歸根結蒂，就是各成員在經濟主權上的限制與反限制。[2]理論上，合理運用上述措施，是不會對他國經濟造成嚴重侵害的。但是，某些WTO成員為了自身局部的和眼前的利益，不惜背棄自己作出的承諾和所承擔的國際義務，憑借自己的經濟實力，利用規則，以公平貿易為借口，頻頻無端發起反傾銷和實施保障措施。這方面最為突出的例子，莫過于2002年3月至2003年12月間美國依據其本國貿易法“201條款”采取針對外來鋼鐵進口產品的“保障措施”。
同時，技術壁壘花樣不斷翻新。技術壁壘作為一種外源性的貿易限制措施，正成為越來越多的國家頻繁限制產品進口，保護本國產業的武器。就我國而言，以提高檢疫標準、增加檢測項目、繁瑣通關程序為手段的技術壁壘對我國外貿發展的約束日趨嚴重。此外，通過技術標準、衛生標準、知識產權、計量單位、電子數據交換等手段設置技術壁壘，也有愈發普遍的趨勢。
二、對WTO爭端解決機制的質疑
在目前的經濟大環境下，國際經貿爭端的解決的確是一個難題。而由于世貿組織在機制構建上的先進性，到WTO爭端解決機構去起訴，成為了許多國家解決爭端的首選。但是，任何一個法律制度都不僅僅是紙面上的條文，而必須通過一定的機制得以實現。[3]筆者認為，在WTO背景下，世貿組織的爭端解決機制是否可以圓滿解決國際經貿爭端，還值得細細拷問。
（一）爭端解決機制概況分析
世貿組織設立的爭端解決機構（DSB），隸屬于部長會議。DSB有權“設立專家組，采納專家組和上訴機構報告，監督裁決和建議的執行，以及授權暫停適用有關協定項下的關稅減讓和其他義務”。[4]尤為重要的是，DSB徹底改變了GATT實行的“協商一致”程序，代之以“反向協商一致”（negative consensus）的決策原則，即“一致反對，才能否決”。
可見，WTO的爭端解決機制與GATT原有機制相比，強硬、高效了許多。同時，這種機制倘若能夠正常地進行運作，對于國際經貿爭端中的當事方，尤其是經濟實力強大的當事方，將是一種較為有力的約束。以往，經濟實力強大的國家在國際貿易中，往往“仗勢欺人”，實行霸權主義，造成對弱小國家貿易的極大損害；而出現WTO爭端機制之后，即使是美國這樣的超級貿易大國，在DSB的裁斷面前，也難以憑借其經濟強勢，借助過去的“協商一致”原則，隨心所欲地逃避任何制裁。WTO規則的強硬甚至使世界頭號強國——美國都感覺到有些吃不消。是否接受WTO體制，尤其是其中不可分割的爭端解決機制，曾經引發了美國國會內議員的激烈爭論，并經過廣播、電視、報刊等各種媒體炒作，形成全國性的論戰，著名學者杰克遜教授稱之為“1994年主權大辯論”（the Great 1994 Sovereignty Debate）。[5]
有人勢必會說，“既然WTO爭端解決機制有如此重要的進步，那么國際經貿爭端就大可以從容地提交DSB解決了。”這是一種典型的對WTO規則的崇拜，抑或說是迷信！在紛繁復雜的國際經濟交往環境中，坦率的講，筆者認為：沒有所謂的“放之四海皆準”的解決途徑。不同的客觀條件，需要不同的解決途徑。兩個WTO成員發生了貿易爭端，在組織規則框架內進行解決固然不失為一可行之道，但未必就是爭端解決的最優選擇。
（二）實證分析——“歐美301條款爭端案”[6]
“以子之矛，攻子之盾”。讓我們就“歐美301條款爭端案”的現實情況，對WTO爭端解決機制作進一步探究吧。
1998年11月25日，作為對美國動用“301條款”單方宣布即將對歐共體采取報復制裁措施的回應，歐共體向DSB提出要求與美國磋商，以解決《美國貿易法》中的“301條款”問題。隨后，又在1999年1月26日要求正式成立專家組，審理此案。歐共體的這一舉動，把“美歐香蕉案”中氣勢洶洶的原告——美國推上了新案的被告席。
眾所周知，“301條款”是美國貿易代表[7]用以威脅和壓服外國政府貿易對手的重要手段，充分體現了美國在國際貿易領域的經濟霸權。其核心內容是：如果美國貿易代表單方認為外國的某項立法或政策“不公平”、“不公正”或“不合理”，損害或限制了美國的商業利益，則有權徑自依照美國貿易法“301條款”規定的職權和程序，采取各種單邊性、強制性的報復措施，以迫使對方妥協，消除對美國商業造成的損害或限制，或者提供美國官方認可的賠償。[8]它的主旨在于保證美國產品能夠長驅直入和充分占領其他國家的國內市場。
因此，許多吃過“301條款”苦頭的國家，在這一案件中，由歐共體牽頭，一呼多應：巴西、加拿大、喀麥隆、哥倫比亞、哥斯達黎加、古巴、多米尼加、厄瓜多爾、中國香港、印度、以色列、牙買加、日本、韓國、以及泰國，先后紛紛要求以與本案有利害關系的“第三方”身份，參與本案的磋商談判和專家組的審理程序。從雙方實力對比上看，幾可稱為“旗鼓相當”。這種局面，在世界貿易發展史上，是十分罕見的。
本案專家組在1999年3月31日組建成立，經約九個月的審理，于1999年12月22日簽發了審結報告書，并呈交DSB審批。其核心結論是：
專家組基本上贊同和接受了歐共體對美國“301條款”的指控，批駁和拒絕了美國作出的抗辯。但是，專家組又認為，僅憑初步證據，還不足以最終確認美國已經背棄了《WTO協定》的國際義務，還應當綜合考察美國國內的“體制因素和行政因素”（institutional and administrative elements），[9]才能作出全面的認定。可以說，在這一點上，專家組完全贊同和接受美國代表根據SAA提出的抗辯，駁回了歐共體代表提出的指控。最終認定歐共體指控的《美國貿易法》“301條款”各點，并不違反WTO體制中DSU以及GATT1994的有關規定。
從專家組結論中，可以看出：專家組不但沒有切實遵照DSU第11條規定的職能和職責，認真審查美國“301條款”；反而把實際上只是一紙空文、內容自相矛盾、毫無法律強制約束力的SAA，美化為美國的“承諾和保證”，并鼓吹“可予以信賴”。這份報告旨在兩大集團之間，雙方討好，左右逢源；對美國“301條款”采取“小罵大幫忙”的手法，曲為辯解，加以袒護寬縱。漏洞和疑竇甚多，留下隱患不小。[10]
這份審結報告討好了雙方，至少給雙方都保全了面子。報告在政治上是很圓滑的，但其法律根基的某些方面，卻是破綻百出。其所具有的政策方針性含義，令人對WTO爭端解決機制產生了嚴重的關切和憂慮。試問，以上述報告的形式，來解決存在的爭端，除了讓各方從心理上得到一點安慰，能夠稍稍精神勝利一下外，似乎對問題的實際解決能起到實質性的幫助嗎？
正如杰克遜教授于1994年3月23日以美國“對外貿易代表公署”總顧問的身份，出席參議院財政委員會公聽會時所做的解釋所言：“關于WTO體制的銷案國及其對美國法律的各種影響作用，存在著某些思想混亂。幾乎可以肯定，就象美國國會處理最近幾項貿易協定的情況一樣，WTO和烏拉圭回合訂立的各項條約并不會自行貫徹在美國法律之中，因此，它們不能自動地變成美國法律的一部分。同理，WTO專家小組爭端解決程序作出的結論也不能自動地變成美國法律的一部分。相反，通常是經過美國國會正式立法，美國才必須履行各種國際義務或執行專家組報告書作出的結論。一旦美國認為問題十分重要，以致明知自己的某種行為可能不符合自己承擔的國際義務，卻仍然有意地違背有關的國際性規范準則，那么，根據美國的憲法體制，美國政府仍然享有如此行事的權力。這種權力能夠成為事態發生嚴重錯誤時的重要抑制力量。”[11]這種言論體現了美國式主權的信念，即參加WTO這一全球性多邊體制之后，美國仍然有權不受多邊主義的約束，仍然有權繼續推行其單邊主義的政策和法律。這是美國參加WTO之后，之所以不斷地用美國的單邊主義阻撓、沖擊和破壞WTO多邊主義，其最主要的思想理論根源！在美國單邊主義與WTO多邊主義交鋒中，勝利往往屬于美國，因為實力強大、濫用規則、推行單邊主義的美國不用為之前的行為付出任何代價。WTO爭端解決機制在“歐美301爭端案”中各打五十大板的做法在一定程度上體現出它的軟弱無能。WTO所倡導的多邊體制，在面對強大的美國，如此無奈，實為一重大失敗。
三、解決之道
通過對“歐美301條款爭端案”的簡單回顧，我們對WTO爭端解決機制有了更為深刻的了解。能夠清醒地意識到：在WTO背景下，光依靠WTO爭端解決機制來處理國際經貿爭端尚不足以達到機制設想的效果，機制實際運作存在困難。但是，我們也不能抹殺其作出的巨大成績。不得不承認，WTO爭端解決機制是現有爭端解決手段中最為重要的一種。至于國際經貿爭端解決之道，筆者認為可以從以下幾個方面進行思考：
（一）利用WTO爭端解決機制
WTO爭端解決機制由于其高效率和公正（在處理極個別案件時有待考量），贏得了廣大成員方的信任。有數據顯示，自WTO成立的十年以來，已經受理了超過300件貿易爭端，涉及好幾十個國家和地區，而GATT在長達48年時間里卻只承接了300多件。
客觀地說，上述機制在處理大多數貿易爭端時，能夠憑借機制較GATT爭端解決機制強硬的特性，來保證裁決的公正性，并及時得以執行。只有在極少數案件中，專家組才會出于對種種案外因素的考慮，作出不那么令人信服的結論。但是，總體來講，WTO爭端解決機制在爭端解決中發揮的正面作用遠遠大于負面效應。不失為爭端解決中的重要手段。所以，作為WTO成員，我們在應對爭端過程中，應當積極地利用這一機制，與對手作周旋，利用規則允許的各種條件，為我國國內經濟健康、有序、高效發展贏取寶貴的緩沖時間，達到我們加入WTO所期望的目的。
（二）積極參與制定國際經濟規則
在WTO爭端解決機制建立之初，體現了美國等大國的選擇。發達國家作為規則的主要制定者，必然使規則反映其利益和要求。但是，隨著大量發展中國家加入世界貿易組織，力量對比就會發生相互制衡作用，規則不會再過于偏向某一方，最終使規則趨向合理，能夠反映不同主體的要求。目前，許多欠發達成員已經從消極接受規則發展到積極參與規則制定，使新規則盡可能反映自己的利益。國際法發展潮流呈現出由權力導向轉為規則導向的趨勢。
我們切不可因為前途坎坷，就放棄自己制定規則的權利和信念。“日本酒稅案”中上訴機構就明確指出：“《WTO協定》是一個國際條約，其實質相當于一個國際合同。達成這些協定條款本身表明，WTO成員是在行使國家主權，追求各自國家利益的基礎上達成的協定。為獲得作為一個WTO成員可以獲得的利益，作為交換，各成員同意根據《WTO協定》的承諾來行使其國家主權”。即闡明了條約約定至上的原則，不去考慮條約約定本身以及約定實施結果的合理性和公平性。如果我們不去積極制定規則，只是一味接受，必定會在許多問題上受人擺布，喪失自主權。
同時，我們也要在其他重要的國際經濟組織中，爭取話語權，介入規則的制定和實施，切實提高我國的國際形象。
在WTO背景下，我們提出要重視規則的作用，就意味著任何成員在履行義務時將不會有過去那么多靈活性；在WTO體制下出現的任何爭端，其首選的解決方式，是法律而不是政治和外交。
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