[ 劉京柱 ]——(2006-2-13) / 已閱108148次
房屋買賣合同效力的幾個問題
一、問題概說
合同的效力，又稱合同的法律效力，是指法律賦予依法成立的合同具有約束當事人的強制力。依法成立的合同在法律上產生既定力和約束力，無效合同不產生法律效力。《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第四十四條第一款規定：“依法成立的合同，自成立時生效。”《民法通則》第五十五條規定：“民事法律行為應當具備下列條件：（一）行為人具有相應的民事行為能力；（二）意思表示真實；（三）不違反法律或者社會公共利益。”這是《民法通則》規定的有效合同標準。判斷一個合同是否具有法律效力，應主要依據上述《民法通則》所規定的條件，當事人簽訂合同時同時具備上述條件，便確認合同有效。
房屋買賣合同，是指當事人雙方約定，一方交付房屋并移轉房屋所有權于他方，他方受領房屋并支付價金的合同。其中負轉移房屋所有權義務的一方當事人稱為房屋出賣人，負給付價金義務的他方當事人稱為房屋買受人。房屋買賣合同的訂立和履行，不僅要遵守《民法通則》、《合同法》等的規定，還應當受《城市房地產管理法》、《土地管理法》等的規范和管理。《城市房地產管理法》第五十九條規定：“國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度。”第六十條第三款規定：“房地產轉讓或者變更時，應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府更換或者更改土地使用權證書。”此處的“應當”應理解為強制性規范，說明房地產物權的變動以登記為成立要件。
實踐中房屋買賣糾紛時有發生。房屋買賣糾紛涉及到產權、價款、面積、原承租戶的利益等多種問題，但都離不開買賣合同的有效性問題。那么，究竟哪些房屋買賣合同屬無效合同呢？歸納起來，主要有以下幾種：
1、房地產分離出賣，合同無效。
由于房屋是建筑在土地上的，為土地的附著物，具有不可分離性，因此，房屋的所有權通過買賣而轉讓時，該房屋占用范圍內的土地使用權也必須同時轉讓或隨房屋轉移。如果出賣人將房產和土地使用權分別賣與不同的買受人，或者出賣房屋時只轉讓房屋所有權而不同時轉讓土地使用權，買受人可以提出這種買賣合同無效。
2、產權主體有問題，合同無效。
出賣房屋的主體必須是該房屋的所有權人。非所有權人出賣他人房屋的，其買賣行為一般無效 。房屋的產權為數人共有的，必須征得共有人同意才能出賣。出賣共有房屋時，須提交共有人同意的證明書。部分共有人未取得其他共有人同意，擅自出賣共有房屋的，其買賣行為一般認定無效 。
3、侵犯優先購買權，合同無效。
房屋所有人出賣共有房屋時，在同等條件下，共有人有優先購買權。房屋所有人出賣租賃房屋的，應當在出賣之前的合理期限內通知承租人，承租人享有以同等條件優先購買的權利。 房屋所有人出賣房屋時侵犯共有人、承租人優先購買權的，共有人、承租人可以請求法院宣告該房屋買賣無效。
4、非法轉讓，合同無效。主要包括轉讓（含買賣）下列房地產：①司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產權利的；②依法收回土地使用權的；③權屬有爭議的；④法律、行政法規規定禁止轉讓的其他情形。
關于房屋買賣合同的效力問題，司法實踐和法學理論上常見的典型爭議有：
1、買賣未依法登記領取權屬證書的房地產的合同效力；
2、轉讓建筑在國有劃撥土地上的房產是否允許，違反了是否必然導致合同無效？
3、房屋買賣合同與產權登記是何關系，未辦理產權轉移過戶登記，是否影響房屋買賣合同的效力？
4、城鎮非農業戶口居民購買農村居民房屋的合同是否有效？
下面，筆者將結合審判實例就上述問題進行分析。
二、實例研析
據以研究的案例一：原告李某某與被告日廣公司、福利公司房屋買賣合同糾紛案
［基本案情］2002年10月21日，原告給付被告日廣公司購房定金5萬元，10月28日，雙方簽訂房屋買賣協議書，約定：原告購買被告沿街三層商業樓房一棟(原系被告自他人處購得)，面積861平方米，1 580元/平方米，共計136萬元；原告在簽訂協議當日交定金5萬元，20日內交至100萬元，余款在產權證交接后15日內結清；房產過戶一切稅、費由雙方均擔，被告應在一月內負責辦完手續；交房、交款違約按銀行貸款利率承擔違約責任等。同日，原告與被告福利公司也簽訂了協議書，內容與被告日廣公司的協議書一致。同年11月11日，原告交付被告房款120萬元，被告日廣公司出具了收款憑證。協議書訂立后，被告沒有為原告辦理有關手續。2002年11月9日，原告與案外第三人楊克成簽訂了沿街商業用房租賃協議，約定將原告與被告購房協議書項下的房產出租給楊克成使用。原告收取了楊克成定金6萬元，后該協議因原告與被告發生糾紛未能履行，原告雙倍返還楊克成定金12萬元。經協商未果，原告向R市中級人民法院提起訴訟，請求判令被告繼續履行合同；雙倍返還定金10萬元并賠償原告經濟損失8萬元（其中包括定金損失6萬元和預計二個月訴訟期間的租賃費收入損失2萬元）。
[裁判要旨]R市中級法院經審理認為：根據《城市房地產管理法》第三十七條“未依法登記領取權屬證書的房地產不得轉讓”和《山東省城市房地產交易管理條例》第十四條“未登記領取有關證件的房地產不得轉讓”的規定，涉案房地產雖然地產進行了登記，但是未進行房產登記，因此，雙方間的房屋買賣協議因違反法律、法規的禁止性規定而無效，對雙方當事人沒有法律約束力。原告根據該協議請求被告繼續履行合同、雙倍返還定金10萬元，不予支持，但被告應當將收取原告購房款120萬元和定金5萬元予以返還。被告作為經營房地產的企業，應當知道其處分的房地產狀況，應當知道不允許轉讓的房地產不應轉讓而予以轉讓，被告對此負有過錯，由此給原告造成的損失應予賠償。被告在返還原告125萬元的同時，還應根據中國人民銀行規定的同期銀行貸款利率賠償原告占用該款項的利息損失。原告因被告的過錯導致不能履行與第三人間租賃協議，由此給原告造成的損失6萬元被告應予賠償。原告請求被告賠償在訴訟階段中給其造成的損失2萬元沒有依據，不予支持。依照《合同法》第四十四條、第五十二條第一款（五）項、第五十八條、《城市房地產管理法》第三十七條第一款（六）項的規定，判決如下：一、原告與被告簽訂的房屋買賣協議無效；二、被告于判決生后5日內返還原告已繳納的購房款120萬元和定金5萬元；三、按照中國人民銀行規定的同期銀行貸款利率被告賠償原告125萬元的利息損失（自2002年10月21日起計算至本判決執行之日）；四、被告賠償原告與第三人的租房損失6萬元。(訴訟費負擔略)
宣判后，原告李某某不服，上訴于S省高級人民法院，二審以調解方式結案。
［法律評析］本案系一起房屋買賣糾紛案，被告日廣公司雖為房地產開發商，但因涉案房產并非由其自行開發或委托他人開發，而系自他人處購得，故一、二審法院均未將案由定為商品房買賣合同糾紛。本案案情并不復雜，但所涉法律問題較為典型，其中爭議焦點是房屋買賣合同的效力，是否因違反《城市房地產管理法》第三十七條“未依法登記領取權屬證書的房地產不得轉讓”的規定而屬無效合同，因合同不具法律約束力而得不到實際履行；國有劃撥土地上的房產是否允許轉讓；該規定是否為強制性規定，違反了是否必然導致合同無效？下面筆者就此問題略作評析。
(一) 不動產登記與不動產物權轉移合同的效力
《城市房地產管理法》第三十七條規定：“下列房地產不得轉讓：……(6)未依法登記領取權屬證書的。”第三十九條第一款規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。”在審判實務中，買賣未依法登記領取權屬證書的房屋，以及轉讓以劃撥方式取得土地使用權的房產未先報經有批準權的人民政府審批的，對有關當事人所簽訂的房屋買賣合同的效力被輕易否定的現象十分普遍，上引案例所涉房屋買賣正是因為這兩個條件的缺失而被一審法院判定合同無效，房屋買賣合同未能得到繼續履行。再如，現實生活中，A將其已領取權屬證書的房屋通過簽訂房屋買賣合同賣與B，并將房屋實際交付，但雙方未辦理房屋轉移登記，B在使用一段時間后，又通過簽訂房屋買賣合同轉讓給C，并交付給C。對上述交易活動所涉A與B間的房屋買賣合同的效力問題多無歧義，但BC之間的房屋買賣合同的效力則有分歧：一種觀點認為，B與A雖簽訂了房屋買賣合同且已實際交付房屋，但因未辦理產權過戶，故A仍是該房屋的真正所有權人，根據《合同法》第五十一條“無處分權處分他人的財產”以及第五十二條第(五)項“違反法律、行政法規的強制性規定”的合同無效，BC之間的房屋買賣合同違反了上述規定，是無效的。另一種觀點認為，BC之間的房屋買賣合同是有效合同，該合同是當事人在自愿、平等基礎上簽訂，是當事人的真實意思表示，買賣后的房屋產權登記不是合同生效的要求，而是合同一方當事人應當履行的義務，是物權變動的要求。所以，是否辦理房屋過戶手續，影響的是標的物的所有權是否依法轉移，而買賣合同是一種債權合同，標的物是否轉移對合同本身的效力并無影響。當然，C為了實現房屋產權的有效轉移，尚需辦理產權過戶，但C不能通過與B簽訂的房屋買賣合同辦理產權過戶。在實際操作中，A要通過與B簽訂的房屋買賣合同將房屋過戶給B，B再通過與C的房屋買賣合同將房屋過戶給C，通過該程序，也避免了國家稅收的流失。
筆者同意上述第二種觀點。另外，補充兩點理由：
一是《城市房地產管理法》的立法目的是為了解決房地產業發展中存在的房地產開發和交易行為不規范的問題，它主要調整的不是民事關系。該法第三十七條規定的目的是“為了維護房地產市場秩序，避免國家收益的流失，減少交易糾紛”，而不是禁止交易或限制合同自由。 之所以規定該條第(6)項，是因為“房地產權屬證書是表彰房地產權屬狀態的官方正式有效文件，未依法登記領證說明該房地產來源不清，歸屬不明，如進入市場流通則違背了市場交易的房地產必須權屬明晰的規則，不利于市場秩序的維護，不利于對當事人合法權益的保護，不利于國家對房地產的管理和監督。” 所以，從立法意圖上看，該項的規定應當是屬于管理性的，違反這一規定，只產生房屋轉讓不能及時頒證或不能如期過戶的結果，即只會損害房屋買受人的民事利益，并不直接損害國家利益。該項規定是一種典型的管理性規范，而非效力性規范。 民法中的強行性規范是指不依賴于當事人意志，而必須無條件適用的法律規范。傳統民法學者通常認為，旨在控制法律行為的強制性規范僅為民事強行法中的一部分，這就是說，僅強行法中的效力性規范才對法律行為有控制意義。
二是該條第(6)項只是規定“未依法登記領取權屬證書的”房地產“不得轉讓”，而未正面規定轉讓了無產權證的合同無效。尤其是2003年6月1日起施行的最高人民法院法釋[2003]7號《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱法釋[2003]7號)第十八條、第十九條的規定，體現了鼓勵交易的指導原則，明確地告訴我們：房屋買賣合同簽訂時，盡管該房屋尚未辦理所有權登記，合同也有效。當然，這些規定的適用領域限于房地產開發企業作為出賣人、標的物為尚未建成的或已竣工的新建商品房的買賣合同(法釋[2003]7號第一條)，對于前引案例系爭合同等類型的合同，最多是類推適用。 根據新法優于舊法的規則，人民法院在裁判具體個案時應考量立法指導思想上的重大轉變，與時俱進，鼓勵誠實信用，維護交易安全，以彰顯司法的公平和正義。
關于不動產登記不影響不動產物權轉移合同的效力問題，最高人民法院1995年12月27日《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解釋的解答》第十二條規定：國有土地使用權“轉讓合同簽訂后，雙方當事人應按照合同約定和法律規定，到有關部門辦理土地使用權變更登記手續，一方拖延不辦，并以未辦理使用權變更登記為由主張合同無效的，人民法院不予支持，應當責令當事人依法辦理土地使用權變更登記手續”。最高人民法院所作的這一司法解釋，不僅明確規定了使用權轉讓中登記行為與轉移合同的關系，認可了土地使用權登記不影響轉讓合同生效的理論，而且徹底解決了“不動產轉移登記是否屬于不動產物權轉移合同有效要件”的爭議。即不動產登記不是不動產物權轉移合同的有效要件，而是不動產物權轉移的要件。買賣合同的效力與物權變動的效力是相區分的，除非法律、行政法規有特別的規定，登記只是一種公示的方法，房屋登記與房屋買賣合同相結合才發生不動產物權變動的法律效果，當事人未辦理登記手續只是不發生所有權轉移，并不影響買賣合同本身的效力。 否則，合同將成為沒有任何約束力而可任意撕毀的廢紙，合同秩序將無以維護。“公示的欠缺不能反射到原因行為之上而使債權合同無效，因為公示不具有對債的關系的形成力，這是各國物權法理論公認的基本原理之一。相反，‘登記得本于債權契約而強制之’，有效的債權契約是完成公示的根據。”此項原理被學者稱為物權變動與其原因行為的區分原則。該原則是指發生物權變動時，物權變動的原因與結果作為兩個法律事實，他們的成立生效應依據不同的法律根據的原則。 只要雙方簽訂的不動產轉移合同依法有效，當事人雙方就應按合同約定和法律規定辦理不動產登記手續。因合同一方原因未辦理過戶登記手續的，人民法院應責令其繼續履行，辦理過戶登記。如出賣人不能夠轉移房屋所有權的，買受人有權基于買賣合同而要求出賣人實際履行合同或承擔違約責任。
上述觀點也已為我國立法機關所采納，今年七月份公開征求意見的《物權法草案》第十五條即明確規定：“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力。”
(二)關于《城市房地產管理法》第三十九條第一款所規定的轉讓建筑在“劃撥方式取得土地使用權的”房地產時，未事先報經“有批準權的人民政府審批”，是否影響房屋買賣合同的效力問題
筆者認為，該款規定未正面規定轉讓未經有批準權的人民政府審批的建筑在劃撥土地上的房產合同無效，且事實上有批準權的政府主要是行使行政管理職責，至多只是合同的效力待定，而不能輕易否定合同的效力，如起訴前經有批準權的人民政府批準辦理土地使用權出讓手續或者決定不辦理土地使用權出讓手續，并將該房產占用范圍內的劃撥土地使用權直接劃撥給受讓方使用的，應當認定合同有效。2005年8月1日起施行的法釋[2005]5號《最高人民法院關于審理涉及國有土地土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十一、十二、十三條即作了相應的規定。當然，筆者認為，法釋[2005]5號的這種規定無疑是在司法上肯認了《城市房地產管理法》第三十九條第一款的規定是效力性規范，而非管理性規范。從某種意義上講，筆者更認為，這是一種管理性規范，而非效力性規范。對未經有批準權的人民政府批準的，可以在辦理房地產權轉移過戶時予以審批準許予否，并可視情予以行政處罰，但不應以行政強制性規范過度對私法領域中的合同自治進行強制。
我國學者王涌博士曾提出過強烈批評，認為“中國民法的實踐中，與民法有千絲萬縷的關系的，并對民法具有深刻影響的法律部門就是行政法，但是，由于計劃經濟傳統之影響，目前它對中國民法的影響在許多方面是消極的，說得嚴重一點，有些行政法規頗似粗暴的野狼，侵占著民法的領域，扭曲著民法的精神，使得民法中的許多原則在實踐中形同虛設，成為一堆具文。” 故此，筆者認為，對轉讓建筑在劃撥土地上的房屋等建筑物所有權的合同，一般情況下應認定為有效，如合同簽訂后有批準權的人民政府未予批準轉讓的，不影響合同的效力，只是不發生標的物所有權和土地使用權的轉移。最高人民法院在《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第九條中規定：“依照合同法第四十四條第二款的規定，法律、行政法規規定合同應當辦理批準手續，或者辦理批準、登記等手續才生效，在一審法庭辯論終結前當事人仍未辦理批準手續的，或者仍未辦理批準、登記等手續的，人民法院應當認定該合同未生效；法律、行政法規規定合同應當辦理登記手續，但未規定登記后生效的，當事人未辦理登記手續不影響合同的效力，合同標的物所有權及其他物權不能轉移。”即含有登記對抗主義的意思，認為雖未經登記，合同本身仍然是有效的，只是不能對抗第三人。
綜上可見，我國諸多房地產權屬登記法律、法規、規章，是按照計劃經濟體制的要求制定的，所建立的制度只能滿足對土地、房屋進行行政管理的需要，而不能滿足不動產進入市場交易的需要，更不能滿足依據物權公示和物權交易的客觀公正原則對物權交易進行保護的需要。 鑒于房屋所具有的財產價值較大和社會影響頗多的現實狀況，對房屋買賣合同不宜過多地宣告無效。否則，“合同過多地被宣告無效，還會造成契約訂立、履約以及糾紛解決費用的大量浪費；還導致人們對合同的不信任，滋長詐欺、背信者的僥幸心理。” 此外，也不利于發揮合同法鼓勵交易的功能。 前引案例中原、被告之間的買賣關系是合法有效的，如果原告請求被告交付該訟爭房屋，則人民法院應當責令被告繼續履行其合同，并責令被告協助原告辦理房屋過戶手續。理由是：《民法通則》第五十七條規定：“民事法律行為從成立時起具有法律約束力。行為人非依法律規定或者取得對方同意，不得擅自變更或者解除。”原、被告買賣房屋簽訂合同時都具有相應的民事行為能力，意思表示真實，合同內容為買賣被告已取得國有劃撥土地使用權的房屋，且對辦理房產、土地過戶等手續作了約定，不損害國家和社會公共利益，因此，雙方所簽合同依法成立，對雙方當事人具有法律約束力，任何一方未取得對方同意，都不能擅自解除該合同。只是在未辦理有關手續之前，不具有將合同指向的房產權屬變更的效力。雙方當事人應當按照法律的規定和合同的約定，為辦理權屬變更手續履行自己的義務。
據以研究的案例二：相某與李某買賣房屋合同糾紛案。
[基本案情]2002年8月3日，李某與相某簽訂房屋買賣協議，約定：相某將自建私房一處作價14 000元出賣給李某，上交所在村委的款項由李某負擔；相某將房屋的土地使用證、契證交付給李某，相某協助辦理過戶，費用由李某負擔；一方如有反悔應賠償對方損失3 000元。合同簽訂后，李某支付相某購房款14 000元，相某交付了房屋和土地使用證、契證，但未交付房屋所有權證。同年8月14日，李某向村委會交付了“村政管理費”3 000元，并實際居住使用該房屋。嗣后，由于相某一直未提供房屋所有權證，也未協助李某辦理產權過戶手續，李某遂起訴至R市某區法院，要求相某交付房屋所有權證，協助辦理過戶手續，并賠償經濟損失3 000元。相某主張李某為城市居民，其無權購買自己的農村私房。雙方之間的房屋買賣合同損害了社會公共利益，應為無效合同。
[裁判要旨]R市某區法院經審理認為，雙方訟爭的焦點是房屋買賣合同是否有效。雖然相某提供了國辦發〔1999〕39號《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(以下簡稱國辦發〔1999〕39號)，但該通知是針對當時一些農村地區存在用地秩序混亂、非法轉讓土地使用權等問題，特別是出現了以開發“果園”、“莊園”為名炒賣土地、非法集資的情況，所作出的政策性規定，該通知的目的在于加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發。李某購買相某的農村私房用于個人居住，并非炒賣獲取非法利益，且該通知不屬于行政法規的表現形式。李某、相某在平等自愿協商基礎上簽訂的房屋買賣協議，系雙方當事人的真實意愿，相某將自己的私房出賣給李某，系對其私有財產的合法處分，不違背國家法律的強制性規定，應認定為有效行為。相某所在村委會向李某收取了管理費，實際認可了李某、相某之間的房屋買賣行為。相某主張雙方房屋買賣無效，于法無據，不予支持。李某、相某在私房交易后應當共同到房屋和土地管理部門辦理房屋所有權和宅基地使用權過戶手續，李某要求相某協助辦理產權過戶手續，應予支持。由于雙方未對房屋產權證的交付期限和協助辦理產權過戶的期限作出明確約定，李某主張相某違約并賠償3000元，缺乏有效證據，不予支持。依照《中華人民共和國合同法》第六條、第八條、第四十四條、第六十條、第一百零七條之規定，判決：一、相某于判決生效后10日內協助李某辦理房屋所有權和土地使用權過戶手續。二、駁回李某其他的訴訟請求。(訴訟費負擔部分略)
相某不服該民事判決，向R市中級法院提起上訴稱，根據國辦發〔1999〕39號第二條“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”的規定，農民的住宅不得向城市居民出售系強制性規定，不因城市居民購買目的差異或其他因素的存在而可以變通。李某身為城市居民，其購買農村私房的行為屬于該通知中的禁止行為。雙方違反通知中的上述禁止性規定簽訂房屋買賣合同，侵犯了社會公共秩序，損害社會公共利益，依法應當認定該合同無效。請求依法撤銷原判，另行改判。
R市中級法院審理認為：房屋管理部門的登記檔案材料證實涉案房屋系相某于1995年6月份提出登記申請，同年7月份予以批準，辦理了城市私房所有權登記。雙方訟爭房屋的性質屬于城市私有房屋，并非相某所主張的農民住宅，現有法律、行政法規對此沒有禁止性規定不得買賣。雙方當事人之間的買賣房屋協議符合民事法律行為的有效要件，該協議可以并應當履行。相某的上訴理由不成立，其上訴請求不予支持。終審判決駁回上訴，維持原判。
[法律評析]上引案例所涉糾紛雖以二審維持原判結案，但從判案理由明顯可見，二審改變了一審的判案理由，一審以李某購買相某的“農村”私房系用于個人居住，并非炒賣獲取非法利益，且國辦發〔1999〕39號通知不屬行政法規的表現形式。相某將自己的私房出賣給李某，系對其私有財產的合法處分，不違背國家法律的強制性規定，故應認定為有效。二審改變了一審對相某的私房性質的認定，即該房并非農村私房，而是辦理了所有權登記的城市私房，從而回避了城鎮居民能否購買農村村民房屋以及所簽訂的房屋買賣合同是否具有法律效力的問題。
(一)何為“農村村民”
我國的法律條文中關于“村民”的規定五花八門，根本找不到對村民的明確界定。例如，按照憲法的規定，村民是“農村居民” ；在1998年11月4日正式頒布實施的《村委會組織法》中，除了“村民”外，涉及到“村民”名稱的規定還有“（本村）村農民”、“年滿十八周歲的村民”、“本村十八周歲以上的村民”、“有選舉權和被選舉權的村民”、“有選舉權的村民”、“本村有選舉權的村民”、“被依法剝奪政治權利的村民”等。事實上，弄清村民的概念，就是要弄清“本村村民”這一概念，具備什么條件才能成為本村村民？全國人大、民政部等有關部門編寫的《中華人民共和國村委會選舉規程》、《村委會組織法學習讀本》中，對“本村村民”作了專門規定：“本村村民，地域性戶籍概念。專指具有農業戶籍、生活在某一村莊，并與該村莊集體財務有密切聯系的中華人民共和國公民。”實際上，多數地方法規也是以農業戶籍作為判斷村民的基本依據。由于我國的農民是與土地及其它集體財產緊密相連的，村民的經濟利益與村集體息息相關，一旦具有了本村的村民資格，就擁有了包括土地承包權、宅基地申請權、村集體經濟收益分配權在內的一切村民經濟權益。王禹博士認為：“所謂村民，也就是農民，但農民屬于社會學上的概念，而不是法律上的概念。村民是法律概念，法律上的村民概念是指具有農村戶口的公民。凡是具有本村農業戶口的，都是本村村民。” “村民資格的認定，應當從實質上加以認定，所謂實質，是指是否與本村的公共事務和公益事業形成切身的利害關系，是否承擔了村民的義務。” 從長遠發展的眼界考慮，王禹博士關于應從實質上認定村民資格的觀點無疑是具有進步意義的，但在當前形勢下，全國人大和民政部對村民范圍的界定還是符合客觀實際的，也是較有利于保護祖祖輩輩生活居住在一定農村區域的村民利益的。
(二) 城鎮非農業戶口居民購買農民居民房屋合同效力的判斷
近年來，農村的房地產市場逐漸活躍，特別是毗鄰城郊的部分農村，本集體經濟組織以外的外村村民、城鎮非農業戶口居民購買農村居民房屋的日益增多，因此而產生的糾紛不少已訴至人民法院。受案法院在房屋買賣合同效力的確認上認識不一：認定合同無效的理由主要是違反了《土地管理法》規定的“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”和國辦發〔1999〕39號中“農村房屋不得向城市居民出售”的規定；認定合同有效的理由主要是出于當事人真實意思表示而訂立的房屋買賣合同是依法成立的合同，對當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更和解除合同。對于相同的法律事實，卻出現了截然相反的判決，這種同案不同判決的現象不但無法起到定紛止爭的作用，而且將損害司法部門的權威，造成極大的負面影響。
筆者認為，雖然農民村民對其依法申請審批取得的集體建設用地使用權上建造的房屋擁有一定的所有權，但這也是一種不完善的受限制的所有權，即原則上只能向本集體經濟組織以內的村民出售，不得向本集體經濟組織以外的外村村民、城鎮非農業戶口居民出售。國家政策明確禁止農民住房的買賣、抵押、流通，其目的是防止集體土地流失，保障農民的基本生存權利不受侵害。 但現實中卻是農房買賣，特別是城鄉結合部的農房買賣禁而不止。這種隱形市場交易與法律形成了矛盾，亟需解決!
《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”為進一步加強農村宅基地管理，國發〔2004〕28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”國土資源部國土資發〔2004〕234號《關于加強農村宅基地管理的意見》第（五）款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標準。……農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。”第（十三）款重申：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”有人認為，該種規定在文字表面含義上似乎并不能直接得出農村村民將農村私房出售給城鎮居民的合同當然無效的結論，因為其中的“他人”并未明確不包括城鎮居民，且農村村民出售住房后，只是不能再申請宅基地罷了，而購買房屋的城鎮居民可以行使房屋的居住使用權，但不能取得土地使用證和房產證。筆者認為，這種認識是極為片面和有害的，通常情況下，當事人出售自己所有的財產在法律上并無任何障礙，但是由于農村房屋買賣的特殊性，必須考慮與土地權屬相關的法律政策(包括黨和政府部門的政策)規定，只要是非集體組織成員或者是城市居民，非經法定程序，均不得享受農村的宅基地使用權。房屋不是空中樓閣，而是依附于一定土地之上的，即便是可以移動的活動房屋，它也與一定范圍內的土地分不開的。農村宅基地屬于農民集體經濟組織所有，能享有宅基地使用權的必須是集體經濟組織的成員，且一戶只能享有一處。如果房屋的買賣成立，也將與房屋不可分割的宅基地使用權一并進行轉讓，這勢必將宅基地使用權的主體擴大化。農村的宅基地具有政策保障性，農民作為中國最大的基礎人口和弱勢群體，其經濟能力和地位明顯低于城市居民，國家通過政策審批無償分配給宅基地供其建房居住，而限制流通也是為了防止土地流失和使農民在困苦境況下仍居有定所。
新近公布的《物權法草案》第一百六十二條第一款規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”第二款規定：“農戶依照前款規定轉讓宅基地使用權的，不得再申請宅基地。”這一規定首次明確了農戶使用集體所有的土地建造房屋，可以轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶，城鎮居民不能在農村購置宅基地。據此，應當能夠得出城鎮居民不能在農村購買農戶住房的結論。筆者完全贊同這種規定，因為這畢竟是符合當前及今后相當長一段時間內我國農村村民生存保障及農戶住房建造及使用宅基地的實際狀況。農地在一個相當長時期內仍將是大部分地區、大部分農民獲取收益和維持生存保障的基石。雖說憲法強調保護公民的合法的私有財產，但同時又規定國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。我國農村農戶的社會保障水平與城鎮居民相比還是處于較低水平的，農村土地所發揮的社會保障作用是不容忽視的，否則，大刀闊斧式的土地制度及農戶住房制度改革，所帶來的負面影響是不容低估的。正如田有成先生所言：“無論立法多么神明，法律始終是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性是人類社會面臨的基本事實，‘有限的’法律和‘無限的事實’之間、穩定的法律和多變的現象之間、滯后的法律和超前的社會之間，這是任何一個國家所面臨的棘手問題。”
綜上所述，筆者認為，城鎮居民未經有批準權的人民政府批準不得購置農村宅基地，也不得購買農戶住房，相關當事人之間所簽訂的農戶房屋買賣合同依法應認定為無效，而不能拘泥于現行法律法規中未明確規定這類合同無效而片面地從尊重當事人的契約自由及鼓勵交易、物盡其用原則出發，確認合同有效。就前引案例而言，二審法院依據查明的事實認定雙方訟爭的房屋并非農村私房，而是辦理了所有權登記的城市私房，故而維持了一審判決，無疑是正確的，只是未從正面回答城鎮非農業戶口居民購買農村房屋合同的效力，不能說不是一個遺憾。
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