[ 馮興吾 ]——(2006-6-8) / 已閱30643次
公務員申訴制度之初探
馮興吾 周中升
申訴是指公民或者社會組織成員依照法律或者組織章程享有的權益受到受到侵害時，依照一定的程序，向有關機關或者組織說明和陳述，要求采取措施予以糾正和保護的行為。公務員申訴，是指公務員對機關作出的涉及本人權益的人事處理不服，向有關機關提出意見，要求機關變更或者撤銷原處理后重新予以處理。
一、公務員申訴制度的特點
㈠主體具有特殊性
公務員申訴的主體僅限于對涉及本人的具體人事處理不服的公務員。
㈡客體具有內部性
公務員申訴的客體是機關的人事處理行為，屬于機關的內部管理行為。
㈢對象具有特殊性
公務員申訴的對象是對自己在行政上有隸屬和管理關系的黨政機關。
二、公務員申訴制度的性質
㈠保障性
建立公務員制度的直接目的，是為了維護公務員的合法權益不受侵犯。因為，公務員管理工作紛繁復雜，機關對公務員處理或者處理不當的情況容易發生，向公務員提供救濟的渠道是保護其合法權益的必要條件，公務員申訴，在客觀上也有糾正機關錯誤或不當人事處理行為的作用。因此，申訴制度對公務員、對機關來說在性質上都有保障性。
㈡監督性
公務員依法提出申訴后，有關的機關必須依法予以受理和處理，而在這一系列活動中，焦點始終集中在機關或其領導人員的有關行為是否合法、合理和適當。合法、合理和適當的，就應當予以維護，反之就應當予以糾正。因此，公務員申訴制度是一種糾錯制度，是一種監督制度。
㈢預防性
申訴制度的確立，可以促使機關對公務員進行謹慎調查后，再作出人事處理決定。同時，也可以起到一定威懾作用，在一定程度上避免了機關及其領導人員由于玩忽職守、濫用職權或者蓄意打擊報復等行為，造成對公務員合法權益的侵害。
㈣程序性
公務員的申訴必須嚴格依照法定程序。申訴制度主要是程序性規定，程序公正是申訴案件得以客觀、公正處理的重要保證。沒有程序的公正性，實體的公正就得不到保障。長期以來，重實體、輕程序的錯誤認識，致使很多案件缺少信服力和可操作性。因此，申訴制度的程序對于案件的處理至關重要，必須慎之對待。
三、公務員申訴制度的主要內容
㈠申訴的范圍
申訴的范圍是指公務員對哪些事項可以提出申訴。從申訴的性質和世界各國公務員申訴制度的情況來看，確定公務員申訴范圍應當把握三點：一是申訴事項應當屬于對公務員不利的處理。像獎勵、提拔職務這些受益性行為宜列入申訴范圍；二是申訴事項應當屬于人事處理。如果是分配工作任務，安排出國出差等，屬于行政管理事務，不能列入公務員申訴范圍；三是申訴事項應當屬于涉及個人權益的具體管理行為，而不是涉及不特定人員的制定政策行為。如日本《公務員法》規定，對于減薪、降職、停職、免職及其他對于公務員有明顯不利的，或進行懲戒處分時可以依照行政異議審查法向人事院提出異議。
我國《公務員法》以盡最大可能維護公務員的合法權益為出發點，在《國家公務員暫行條例》和《國家公務員申訴控告暫行規定》的基礎上，結合我國公務員申訴制度的實踐經驗，明確規定公務員對涉及本人的下列事項不服的可以提出申訴：⑴處分；⑵辭退或者取消錄用；⑶降職；⑷定期考核定為不稱職；⑸免職；⑹申請辭職、提前退休未予批準；⑺未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇。此外，還規定了兜底條款，即法律、法規規定可以申訴的其他情形，為進一步充實申訴范圍提供了可能。
㈡受理申訴的機關
公務員的申訴是在其對涉及本人權益的人事處理不服時提出的，其目的是為了通過申訴改變原處理決定，維護自己的合法權益。因此，受理公務員申訴的機關必須是有權改變或者撤銷原處理決定意見的機關。依照公務員法的規定，受理的機關為：
1、原處理機關
最初作出公務員不服的人事處理決定的機關。原處理機關受理申訴，實際上是對本機關已作出的處理進行重新審查，因此，稱之為受核。
2、同級公務員管理機關
指原處理機關的同級公務員主管部門。同級公務員主管部門主要是指同級黨委組織部門和政府人事部門。作為公務員綜合管理部門，對同級各機關和下級機關的公務員管理工作具有指導和監督的職能。
3、上一級機關
指原處理機關的上一級機關。上一級機關是指與作出處理決定的機關有隸屬關系，能改變或者撤銷原處理機關之決定的機關。如我國憲法規定，國務院能改變或者撤銷各部委和各省政府的決定和命令，所以國務院就是各級部委和各省政府的上級機關。同樣，省政府是各廳局和各市政府的上級機關。另外，實行雙重管理的機關的上一級機關，既包括“條條”的上級業務主管機關，也包括“塊塊”的上級機關。
4、監察機關
行政機關的公務員對處分決定不服的，還可以向行政監察機關提出申訴。
國外受理公務員申訴的機關各有不同。美國受理公務員申訴的機關是申訴委員會，對于申訴委員會的決定不服的，還可以向“功績制保護委員會”和“平等就業委員會”提出申訴，再不成功，還可以向法院提出訴訟；德國公務員對紀律處分不服的，可以先向聯邦紀律法院提出申訴，然后還可以向聯邦行政法院提出申訴；而日本的人事院是受理公務員申訴的機關。
㈢申訴程序
1、復核申訴程序的類別
⑴一般程序
公務員對機關人事處理決定不服——申請復核（原處理機關）——公務員對復核決定不服——申訴（同級公務員主管部門或者上一級機關）。
復核是指公務員對機關作出的涉及本人權益的人事處理決定不服，向原處理機關提出重新審查的意見和要求。規定復核程序的主要考慮是：原處理機關是公務員的直接管理機關，它對公務員的具體情況最為了解，容易查清事實，原處理機關認為其決定確有錯誤的可以及時予以自糾，有利于及時解決爭議，提高工作效率，及時保證公務員的合法權益。同時，通過復核程序也可以減少申訴工作成本，避免公務員長時間的申訴過程，減輕機關和公務員雙方的負擔。
⑵徑直申訴程序
公務員對涉及本人的人事處理決定不服——申訴（同級公務員主管部門或者上一級機關）。這一程序主要考慮是：為公務員申訴權的行使提供一個便捷途徑，也就是給公務員一個選擇空間。如果公務員認為向原處理機關復核不能解決問題，或者由于某種原因不愿向原處理機關復核時，可以不提出復核，直接提出申訴。
⑶二級申訴程序
對于省級以下機關作出的申訴決定，公務員如果還不服，可以向作出申訴處理決定的機關的上一級機關進行再申訴。
二級申訴制度給予公務員更多的申訴機會，上級受理申訴機關往往看問題更全面，處理問題更超脫，同時，由于是受理再申訴，考慮問題會更慎重，因而會大大減少處理的偏差。受理機關對再申訴作出的處理決定的最終處理決定，這是我國《公務員法》對公務員申訴制度的一大改革。
⑷行政機關公務員處分申訴的特別程序
本程序僅適用于國家行政機關，公務員對所受處分不服，向監察機關提出申訴的情況。我國《行政監察法》第37條規定，行政機關公務員和行政機關任命的其他人員對主管行政機關作出的行政處分決定不服的，可以自收到行政處分決定之日起三十日內向監察機關提出申訴，監察機關應當自收到申訴之日起三十日內作出復查決定；對復查決定仍不服的，可以自收到復查決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當自收到復核申請之日起六十日內作出復核決定，復查、復核期間不停止原決定執行。
2、申訴期限
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